Rapport des Ministres des Finances du G7 aux Chefs d'État ou de Gouvernement du G7 en prévision de leur réunion à Birmingham en mai 1998

Les sommets précédents ont porté sur les moyens de renforcer le système financier mondial. Depuis quatre ans, à la faveur de la mondialisation et de l'évolution technologique rapides, des progrès considérables ont été accomplis dans la mise au point et l'application de recommandations précises. Mais ce phénomène même de la mondialisation et les récents événements survenus en Asie ont mis en lumière un certain nombre de faiblesses et de vulnérabilités dans les systèmes financiers nationaux et international ainsi que dans les pratiques d'emprunt et de prêt des banques et des investisseurs. Voilà pourquoi il s'avère impératif d'agir pour renforcer le système financier mondial, d'abord pour atténuer le risque de voir d'autres crises se produire, mais aussi pour améliorer notre intervention le cas échéant.

2. Le présent rapport contient des propositions traduisant le consensus qui est en voie de se former pour modifier l'architecture du système financier international. Le processus n'en est pas pour autant terminé puisque d'importants aspects des questions abordées devront être retravaillés. Les discussions se poursuivront donc au cours des prochains mois dans nos pays, avec les marchés émergents et les autres pays intéressés de même qu'avec les institutions financières internationales et le secteur privé.

3. Nous avons dégagé cinq domaines clés où il est nécessaire d'agir :
   • accroître la transparence;
   • aider les pays à se préparer à intégrer l'économie mondiale et à la libre circulation des capitaux dans le monde;
   • renforcer les systèmes financiers nationaux;
   • veiller à ce que le secteur privé assume la responsabilité de ses décisions de prêt;
   • rehausser le rôle des institutions financières internationales et la coopération entre elles.

   Nous exposerons dans ce rapport comment les travaux avancent dans chacun de ces domaines et signalerons quelques points sur lesquels il y a lieu de continuer à se pencher.

4. Pour qu'il y ait prospérité et croissance sur une grande échelle, il faut que les institutions financières, les entreprises commerciales et les entrepreneurs soient prêts à prendre des risques. Or, prendre un risque, c'est s'exposer aux défaillances. Comme nous ne pourrions pas éliminer tout risque de défaillance, ni ne devrions d'ailleurs chercher à le faire, les gros systèmes financiers se doivent d'être assez robustes pour absorber les défaillances occasionnelles et contenir les risques qui pourraient menacer l'ensemble du système financier. En outre, les emprunteurs et les prêteurs, qu'il s'agisse de gouvernements, d'entreprises ou de particuliers, doivent assumer la responsabilité de leurs décisions et de leurs gestes. Les principes et les mesures exposés ci-dessous visent à réaliser ces objectifs.

5. Dans le présent rapport, nous concentrerons notre attention sur des changements précis à opérer dans différents domaines pour prévenir d'autres crises ou y réagir. Cette attention ne saurait en rien diminuer l'importance du message transmis aux pays à titre individuel, à savoir que l'adoption de saines politiques économiques, propices à une croissance durable et non inflationniste à grande échelle, constitue le facteur le plus important pour éviter une crise. Et lorsque les pays appliquent un programme de réforme avec l'aide du FMI, leur engagement et leur prise en charge du programme sont déterminants pour son succès. Les politiques saines sont celles qui s'attaquent aux problèmes économiques structurels afin qu'il soit suffisamment tenu compte des couches les plus démunies de la société et des autres groupes les plus vulnérables, que le développement soit durable et que le niveau de vie et les normes de travail soient améliorés pour tous. Cela est également essentiel pour rallier les appuis nécessaires au succès de la réforme économique. À cet égard, nous encourageons aussi le FMI et les BMD à collaborer avec l'OIT à la promotion des normes fondamentales du travail et avec les institutions internationales compétentes pour favoriser de bonnes normes en matière d'environnement.

   Transparence

   Divulgation de données et d'information

6. Il est essentiel de disposer de données économiques exactes et actualisées pour gérer prudemment l'économie, mieux évaluer les risques pour les investisseurs, augmenter la stabilité du marché et effectuer une surveillance efficace. La crise en Asie a révélé la nécessité, par exemple, de posséder des renseignements meilleurs et plus d'actualité sur les réserves internationales officielles des pays et sur les engagements liés aux réserves ainsi que sur les actifs et les engagements externes à court terme du secteur financier.

7. Des travaux sont en cours pour améliorer l'actualité et l'exactitude des données financières.

   • Nous saluons les efforts de la Banque des règlements internationaux (BRI), agissant de concert avec les autorités nationales, pour continuer d'accélérer la cueillette et la publication de données sur le niveau des engagements externes des banques et d'améliorer la qualité de ces données.

   • Le FMI devrait continuer de chercher des moyens d'encourager ses membres à fournir des données transparentes, notamment par son travail de surveillance et en particulier en encourageant les pays à adhérer à ses normes spéciales de diffusion de données. Il a commencé à mettre les normes à jour pour y inclure des méthodes comparables à l'échelle internationale pour mesurer les réserves, les engagements externes des secteurs financiers et les indicateurs de la stabilité de ces derniers. Il devrait examiner la meilleure méthode pour améliorer la qualité des données sur la dette extérieure du secteur des entreprises. Il doit veiller à ce que les pays membres qui adhèrent à ces normes de diffusion les respectent parfaitement. Le Fonds devrait trouver des façons de faire connaître les cas de non-respect des normes, peut-être en exposant en détail les plaintes à son babillard sur l'Internet et en écartant publiquement des normes de diffusion les pays qui ne se seront pas amendés. Nous comprenons qu'il s'agit là d'un investissement majeur pour les marchés émergents et nous demandons qu'une aide technique leur soit offerte.

   • Nous encourageons aussi le secteur privé à se servir des normes de diffusion comme source de statistiques économiques et financières et comme indicateur de la transparence et de la qualité des données nationales, et à participer aux efforts constants d'amélioration des normes de données.

8. Il serait bon en outre que les pays fournissent de l'information descriptive de plus grande qualitative sur leurs systèmes financiers, leurs marchés, leurs institutions, leurs lois et les autres aspects du secteur financier, y compris des détails sur les contrôles bancaires, les procédures suivies en cas de faillite et la culture de crédit, les compétences et la structure des secteurs bancaires, et notamment la relation entre les banques et le gouvernement et le secteur industriel. Nous devrons étudier, avec les institutions financières internationales, à qui il appartiendrait de recueillir cette information et comment elle devrait être publiée.

   Ouverture dans l'élaboration des politiques

9. Une plus grande ouverture dans l'élaboration des politiques nationales aurait pu contribuer à prévoir la crise. D'une manière plus générale, elle favorise une meilleure information du marché ainsi que la compréhension et l'appui du public à l'égard de politiques saines.

   • Dans ce contexte, nous nous réjouissons tout particulièrement du code du FMI sur les bonnes pratiques en matière de transparence des politiques financières. Nous voyons aussi d'un bon oeil la décision du FMI d'examiner la possibilité d'un code similaire pour la politique financière et monétaire. Nous croyons que le code de la transparence financière et un autre sur la politique financière et monétaire constitueraient des critères utiles pour évaluer le degré d'ouverture de l'élaboration des politiques durant les consultations de l'Article IV. Nous encouragerons aussi les banques multilatérales de développement à promouvoir le code.

   • Nous encourageons les IFI à insister davantage sur les questions de bonne gestion des affaires publiques et sur l'ouverture du processus d'élaboration des politiques dans leurs activités et leur travail de surveillance.

   Ouverture dans les institutions financières internationales

10. Le Fonds et la Banque mondiale ont l'habitude de communiquer à titre confidentiel leurs préoccupations et recommandations de mesures à prendre. Cette façon de faire évite de provoquer une réaction indue des marchés et permet aux pays de prendre des mesures de leur propre initiative. Nous croyons cependant qu'il y a place pour une plus grande ouverture au Fonds et à la Banque mondiale et qu'il y a lieu pour ces institutions d'encourager leurs membres à respecter les normes qu'elles et d'autres établissent et à suivre les conseils qu'elles leur donnent.

11. Il est important que le FMI et la Banque mondiale publient de l'information régulièrement sur les pays membres pour aider les investisseurs à prendre des décisions plus éclairées. La Banque mondiale et les BMD ont réalisé des progrès considérables à cet égard depuis quelques années. Le FMI a aussi pris des mesures pour donner plus d'information ces dernières années. Ainsi, la création des avis d'information de la presse (PINS) l'an dernier a permis de franchir un pas important dans le sens de la transparence. Ils permettent aux membres de faire connaître les conclusions des consultations menées au titre de l'Article IV des Statuts du FMI s'ils le désirent.

    • Il faut chercher à miser sur les récents travaux du FMI pour accroître son ouverture. Les options consistent à chercher à publier rapidement et systématiquement des PINS pour toutes les consultations de l'Article IV, à publier les lettres d'intention et les documents-cadres de politique économique et à inclure plus de détails sur les pays dans les Perspectives de l'économie mondiale du FMI. Il est aussi important que le FMI et la Banque mondiale envisagent de créer des stimulants pour que les pays publient cette information, par exemple dans la conception des programmes.

    • À la Banque mondiale, nous croyons qu'il y aurait lieu d'envisager plus sérieusement d'établir à l'égard des Stratégies d'aide aux pays une politique qui viserait à les divulguer davantage.

    • On devrait étudier plus à fond la possibilité que le FMI se dote d'un mécanisme d' « interventions étagées » pour communiquer avec le conseil d'administration et avec les pays lorsqu'il n'est pas donné suite aux conseils. Il pourrait en outre être utile que le Fonds fasse état publiquement de ses préoccupations après qu'il a évalué le processus d'élaboration des politiques et les vulnérabilités d'un pays.

    • Nous encourageons aussi le FMI et la Banque mondiale à chercher des moyens d'expliquer davantage leurs politiques et façons de procéder en public - afin de mieux faire comprendre leur rôle dans l'économie mondiale. Nous accueillons favorablement les mesures que le FMI a prises pour faire faire des évaluations externes de ses activités. Nous l'encourageons à chercher à rendre cette évaluation externe plus systématique.

    Aider les pays à se préparer aux mouvements de capitaux mondiaux

12. Les mouvements de capitaux dans le monde permettent une meilleure répartition des capitaux entre les pays et favorisent le développement économique. Les événements survenus en Asie ont cependant montré que les marchés financiers mondiaux peuvent révéler soudainement des faiblesses, rendant les pays aux assises précaires, ayant par exemple un système financier faible, plus vulnérables aux secousses externes. Ils ont aussi mis en lumière les dangers d'une libéralisation mal ordonnée et déséquilibrée.

    • Pour que la libéralisation des comptes d'opérations en capital se fasse dans l'ordre, il est important de mettre en place de saines politiques macroéconomiques et de bonnes pratiques de surveillance et de réglementation. Une gestion correcte du processus de libéralisation est cruciale. Le processus doit aussi s'accompagner des réformes voulues pour renforcer le système financier national.

    • Le FMI a et doit avoir un rôle important à jouer à ce chapitre, dispensant des conseils pour bien gérer la libéralisation des comptes des comptes d'opérations en capital et surveillant la vulnérabilité des pays face aux mouvements de capitaux.

    • Nous appuyons les mesures destinées à améliorer l'expertise du FMI concernant les marchés de capitaux et à recueillir plus d'information sur les niveaux d'endettement externe dans le cadre de ses activités régulières de surveillance. À cette fin, le FMI devrait collaborer avec la Banque mondiale, la BRI et l'OCDE.

    • Nous demandons instamment au FMI et aux autres tribunes d'examiner des moyens de surveiller efficacement les mouvements de capitaux, y compris ceux à court terme, dans le but d'informer le marché et d'en favoriser la stabilité.

13. Il ne faudrait pas confondre la libéralisation des comptes d'opérations en capital avec la liberté d'accès aux marchés nationaux pour les entreprises étrangères.

    • La liberté d'accès des entreprises étrangères aux marchés nationaux peut contribuer au développement de marchés financiers nationaux actifs et liquides, à une saine gestion et une bonne capitalisation des entreprises, éléments nécessaires pour améliorer les conditions de libéralisation des mouvements de capitaux.

    Renforcer les systèmes financiers nationaux et le gouvernement d'entreprise

14. Les faiblesses des secteurs financiers de certains pays d'Asie ont augmenté leur vulnérabilité aux secousses extérieures. Ces faiblesses consistaient notamment en des prêts déraisonnables au secteur immobilier, en l'accumulation d'importantes positions hors bilan, en des engagements excessifs à l'égard d'emprunteurs très endettés, en des prêts dictés par la politique gouvernementale et en un recours excessif aux emprunts à court terme en devises. S'ils avaient été mieux et plus vite informés de ces faits, les marchés internationaux et les institutions financières internationales auraient peut-être été mieux en mesure d'évaluer les risques en Asie et ailleurs. La crise a aussi mis en lumière des faiblesses au niveau de l'évaluation des risques dans nos propres secteurs financiers. Certaines institutions ont accordé trop peu d'attention aux risques. Il est donc nécessaire de renforcer les mécanismes pour bien analyser les risques. Ce point fait ressortir la nécessité d'améliorer la surveillance internationale et les normes prudentielles et d'encourager les institutions financières actives à l'échelle internationale à traiter avec prudence l'information dont elles disposent.

    • Les autorités de surveillance, coopérant à Bâle et ailleurs, devraient viser à encourager les institutions financières du secteur privé à adopter de meilleurs systèmes pour évaluer les risques des pays.

    • Nous devons continuer d'améliorer la surveillance des gros groupes financiers actifs à l'échelle internationale. Un rapport séparé du G7 sur la stabilité financière traite de la nécessité d'améliorer la coopération et le partage de l'information entre les autorités nationales de surveillance sur les activités de ces groupes.

    • Les autorités de surveillance et de réglementation devraient chercher à déterminer la meilleure façon d'encourager chaque banque et ses surveillants à vérifier si les liquidités en devises étrangères sont suffisantes (échéance des engagements par rapport à l'actif) sans égard aux liquidités dans la monnaie nationale.

15. Il est impératif d'encourager les pays à renforcer leurs propres systèmes financiers, de façon à ce que les banques et autres intermédiaires financiers possèdent les informations, les compétences et les incitations voulues pour prendre des décisions de crédit et de risque bien fondées et soient bien surveillées et réglementées; que les secteurs des entreprises et des finances suivent de bonnes pratiques de comptabilité, de divulgation et de vérification; et de favoriser des marchés boursiers et obligataires locaux plus actifs, plus transparents et plus ouverts, offrant des sources de financement autres que l'emprunt bancaire à court terme en devises.

16. En plus des principes de base de surveillance bancaire, nous devons aussi arrêter des principes, acceptés à l'échelle internationale, concernant la vérification, la comptabilité et la divulgation dans le secteur des entreprises, ainsi que des arrangements permettant de veiller à ce que ces principes soient mis en pratique.

17. Nous saluons également l'initiative de l'OCDE visant à concevoir des normes et des lignes directrices sur le gouvernement d'entreprise et à faire rapport d'ici le printemps 1999.

18. Des efforts énergiques sont nécessaires pour veiller à ce que des normes judicieuses et transparentes soient mises en oeuvre. Bien que cela relève principalement des autorités nationales concernées, il faut mettre en place des stimulants pour y contribuer. Le principal incitatif en ce sens réside dans la nécessité pour les marchés émergents d'entretenir la confiance pour avoir accès aux marchés de capitaux. De plus,

    • le Fonds a pris des mesures pour effectuer une surveillance plus pointue du secteur financier, par exemple durant les consultations de l'Article IV. Nous encourageons le Fonds à continuer dans cette direction en collaboration avec les autorités de surveillance et à faire la promotion des principes de base du Comité de Bâle sur les contrôles bancaires. Nous encourageons dans la même veine la Banque mondiale à resserrer ses examens des politiques du secteur financier des pays à l'égard du secteur financier et du gouvernement d'entreprise et à mettre ces questions en évidence dans ses Stratégies d'aide aux pays;

    • il y aurait lieu d'étudier plus à fond comment renforcer les incitations à adopter, à l'intérieur d'une période raisonnable, les principes de base de surveillance financière, par exemple en donnant aux institutions financières étrangères accès aux grands centres financiers sous réserve partielle qu'elles mettent en oeuvre des normes adéquates de prudence et de réglementation dans leurs pays.

    • Nous encourageons la Banque mondiale et les banques régionales de développement à favoriser des marchés transparents, ouverts à toutes les institutions financières bien fondées, une gestion compétente, des banques indépendantes capables de prendre des décisions de crédit et de risque professionnelles, et des structures de marché qui soutiennent ces objectifs.

19. Il existe une lacune en ce moment dans le système international à l'égard du droit de regard sur les systèmes de surveillance et de réglementation financières des pays. Un regard accru dans ce domaine encouragerait les autorités nationales à satisfaire aux normes internationales et à réduire le risque financier. Ces évaluations de la surveillance et de la réglementation peuvent jeter les bases des discussions d'orientation et d'une assistance appropriée, au besoin, de la part du FMI et des BMD pour les programmes de renforcement des systèmes financiers. Nous devons tenter de cerner la meilleure façon d'organiser le travail international dans ce domaine et dans d'autres connexes. Un certain nombre d'institutions internationales participent à différents égards à l'orientation de la réglementation des systèmes financiers nationaux. Leurs fonctions comprennent l'assistance en cas de crise financière, l'établissement de systèmes à long terme et la surveillance régulière. Il y a lieu de voir comment mieux coordonner ce travail.

    • Les institutions financières internationales et les organes internationaux de réglementation ont un important rôle à jouer en matière d'assistance technique et de conseils à donner aux marchés émergents sur le renforcement et la restructuration des systèmes financiers. La Banque mondiale s'est dotée de compétences plus solides pour donner des conseils sur le développement du secteur privé en créant l'Unité des opérations financières spéciales pour venir en aide aux pays en crise. De plus, le Comité de Bâle et la Banque des règlements internationaux ont établi un institut pour la stabilité financière à Bâle.

    • Nous constatons qu'il est urgent de disposer d'un système de regard multilatéral à l'égard des systèmes nationaux de surveillance et de réglementation financières. Ce système pourrait englober des domaines comme la surveillance des activités bancaires et des titres, le gouvernement d'entreprise, la comptabilité et la divulgation à la demande accrue de ressources :

      • Pour permettre au FMI de jouer son rôle central dans le système monétaire international, il est essentiel d'appliquer à compter de janvier 1999 l'augmentation des quotes-parts convenue au terme du récent examen des quotes-parts du FMI afin que celui-ci ait suffisamment de réserves utilisables. Il est essentiel aussi de faire entrer en vigueur le plus tôt possible les Nouveaux arrangements d'emprunt . Nous nous réjouissons de la création de la Facilité de réserve supplémentaire.

    • La crise asiatique aura aussi démontré qu'en certaines circonstances spéciales le financement bilatéral peut se révéler une source de financement additionnel pour la balance des paiements.

      • Il sera important de veiller à ce que le financement bilatéral soit préparé en consultation avec FMI, soit compatible avec son intervention et ne nuise pas à son principe de conditionnalité.

    • Nous avons suggéré un certain nombre de moyens de rehausser le rôle du FMI et de la Banque mondiale.

      • Il sera important de voir s'il y a lieu de réaménager le personnel et les ressources en fonction des nouvelles priorités.

      • Une collaboration plus étroite entre la Banque et le Fonds sera particulièrement importante pour éviter les chevauchements et faire une utilisation maximale de l'expertise.

      Renforcer le dialogue mondial

    • Ces questions et la réponse que nous leur avons apportée ont démontré la nécessité d'un dialogue mondial plus intensif sur la nécessité sur les développements dans le système financier mondial entre les pays industriels, les marchés émergents et les pays en transition. Nous avons États-unis des discussions utiles au cours des derniers mois en prévision du Sommet de Birmingham. Nous aimerions que ce rapport soit considéré comme une contribution au débat sur les enseignements à tirer de la crise en Asie et nous continuerons de nous consulter amplement à mesure que nous approfondirons notre réflexion.

      • Il faut continuer de penser comment il serait possible de développer les tribunes mondiales qui existent déjà pour la discussion de ces questions, en particulier le Comité intérimaire du FMI, afin d'approfondir le dialogue et de le rendre plus efficace.

      Le 16 mai 1998