University of Toronto G8 Information Centre
Vertici G7/G8

L'Esercizio Concertato della Leadership: La Posizione del Canada Sulla Riforma del Vertice

di John J. Kirton

1. Introduzione

Nei suoi termini più generali, la posizione del Canada riguardo al futuro del vertice del G-7 è condizionata da quattro fattori fondamentali. Essendo un paese che è stato creato ed è cresciuto come parte integrante del processo di costruzione delle organizzazioni multilaterali nel moderno sistema internazionale (dall'Impero britannico diventato Commonwealth alla Lega delle Nazioni, sino alle Nazioni Unite), il Canada ha un impegno primario a far sì che le organizzazioni internazionali siano una componente centrale delle politiche estere nazionali ed operino efficacemente nell'interesse della comunità globale. In quanto paese atlantico con due «madri patrie», quattro gruppi etnici dominanti e con molti elementi della sua storia provenienti dall'Europa, ed in quanto «paese pacifico» con un'economia ed una società estremamente aperte ed ora intensamente legate agli Stati Uniti ed, in misura crescente, al Giappone, esso vede nel G-7 il naturale centro della vasta gamma di importanti istituzioni plurilaterali di cui esso è membro di primo piano (in particolare le nuove comunità Nafta ed Apec, la comunità francofona ed il Commonwealth, la Bers, la Csce e la Nato). In quanto membro del G-7 che ha dato prova eccellente nell'adempimento degli obblighi fissati dal vertice, George M. von Furstenberg, Joseph P. Daniels (1992), Economic Summit Declarations, 1975-1989: Examining the Written Record of International Cooperation, Princeton, Princeton University, Department of Economics, International Finance Section, 1992 (Princeton Studies in International Finance; 72).> e nel contributo fornito alle iniziative comuni del vertice (come la temporanea assistenza finanziaria per le riforme in Russia), il Canada ha un particolare interesse a migliorare l'azione collettiva del vertice e ad assicurare che le sue risorse vengano impiegate per ottenere il massimo dei risultati. In qualità di ospite del vertice del 1995, che indicherà la strada verso il quarto ciclo del G-7, il Canada ha un desiderio immediato di assicurare un'azione efficace ed energica che porti all'assunzione di decisioni collettive e all'avvio delle riforme necessarie a garantire che l'istituzione possa affrontare in maniera adeguata i problemi economici e politici dell'era del dopo-Guerra Fredda in Europa.

2. Le prospettive del governo canadese

Di conseguenza, dal momento in cui le proposte del Primo Ministro John Major sono state presentate ai suoi colleghi nell'agosto del 1992, il Canada è fra i primi e più entusiasti sostenitori di una sostanziale riforma del vertice. Ai massimi livelli si credeva in Canada che i leader dovessero affrontare il problema della credibilità, dell'importanza, della legittimazione e del ruolo di leadership del vertice. Questi elementi erano stati messi in discussione nell'ambito dei media e di altri centri influenti, per effetto di una serie di fattori. Uno di questi era l'elaborata fastosità dei preparativi e dello svolgimento del vertice che era diventata sproporzionata rispetto al risultato ottenuto. Un altro riguardava l'attività dei ministri e dei vice ministri delle Finanze del G-7, che aveva assunto una parte sostanziale della originale ragion d'essere e dell'attività del vertice in materia di coordinamento delle politiche macroeconomiche. Ed ancora, un altro fattore era l'atteggiamento fortemente negativo dell'amministrazione Bush verso il vertice e la preferenza di quell'Amministrazione per la diplomazia bilaterale. Era pertanto necessario che il vertice si muovesse rapidamente nel senso di concentrare maggiormente l'attenzione su questioni essenziali, abbandonando gli elementi marginali che avevano finito per prevalere nel corso degli anni. Il governo canadese credeva, inoltre, che nucleo del vertice dovessero essere i colloqui confidenziali tra gli stessi leader. Solo ripristinando tali discussioni il vertice poteva svolgere il suo ruolo specifico di esercizio della leadership in un sistema privo di organizzazioni internazionali idonee a gestire l'interdipendenza, dove le istituzioni esistenti, una volta riformate, si sono mostrate inadeguate e dove le prospettive di una riforma adeguata erano scarse.

Il Canada, quindi, ha avvertito fin dall'inizio la necessità che il vertice mantenesse il suo carattere di evento annuale, specialmente nell'era del dopo-Guerra Fredda. Questo periodo è stato caratterizzato da una crescente incertezza nelle relazioni internazionali, e dal fatto che si era esaurita tra i membri del vertice la precedente fonte di coesione rappresentata dalla minaccia sovietica. Poiché il mondo faceva affidamento sul vertice per l'esercizio collettivo della leadership e dato che per il momento non esisteva alcuna fonte alternativa, i vertici annuali rappresentavano l'unico momento di collegamento tra l'America del Nord, l'Europa e l'Asia, ed una fonte incontrastata di leadership globale. Essi si sono rivelati particolarmente necessari per impegnare gli Stati Uniti, fortemente tentati di affidarsi solo alla diplomazia bilaterale diretta, e il gruppo dei paesi europei, che si incontravano regolarmente tra loro, ad un dialogo più ampio, meno introspettivo sui principali temi internazionali. La cadenza annuale del vertice era quindi necessaria per conservarne il significato e particolarmente importante affinché esso potesse adempiere ai suoi compiti nel periodo del dopo-Guerra-Fredda.

Il Canada, comunque, ha accolto con entusiasmo l'ipotesi di muoversi il più rapidamente possibile verso la creazione di una nuova struttura del vertice. Avendo più volte insistito sulla necessità che il vertice concedesse un tempo sufficiente alla discussione tra i soli leader, il Canada è stato attratto dall'idea di limitare l'evento solo ai capi di stato e di governo. Tale formula rafforzerebbe la peculiarità dei vertici evitando discussioni ripetitive e che si sovrappongono. Il Canada, inoltre, ha favorito la semplificazione del processo di preparazione al fine di renderlo meno oneroso e di assicurare che il vertice produca risultati più chiari. Esso desiderava, quindi, ridurre drasticamente il numero delle riunioni preparatorie tra gli sherpa (a una o due) e sfrondare la relativa documentazione. La redazione di un comunicato è stata giudicata necessaria per fornire impulso politico all'agenda internazionale. Ma c'era una chiara preferenza per un comunicato breve, lineare e comprensibile - che riflettesse ciò di cui i leader si erano occupati e avevano discusso e ciò che intendevano affermare e che fosse facilmente comprensibile non solo ai funzionari che l'avevano prodotto e ai loro collaboratori competenti, ma anche ai media e al pubblico in generale. Ciò metterebbe i leader in condizione di mandare una serie mirata e limitata di messaggi alle opinioni pubbliche e al mondo.

Alle proposte avanzate dal Primo Ministro Major, il Canada ha subito aggiunto alcune questioni particolari. In primo luogo, esso ha ritenuto importante occuparsi non solo delle questioni del processo, ma anche dell'ordine del giorno del vertice, esprimendo la sua preferenza per un ordine del giorno mirato, con un numero più ristretto di argomenti, di maggiore valenza strategica e con una concentrazione più marcata sulla sostanza dei principali temi economici e politici, fra loro spesso collegati. Questo significava limitare l'ordine del giorno ad uno o due argomenti-chiave, piuttosto che coprirne una mezza dozzina o quasi, come nello standard dell'agenda del vertice in passato. Ciò significava anche concentrare l'attività del vertice su questioni più strettamente politiche, nello sforzo di sviluppare il consenso necessario per fornire la leadership istituzionale, in un momento in cui altre istituzioni internazionali si trovavano in uno stato d'incertezza. Questo implicava una più stretta convergenza tra le agende politiche ed economiche, una rottura con il passato modello di dichiarazione in cui i temi politici ed economici venivano affrontati separatamente (a favore di un unico comunicato breve che abbracciasse ed integrasse entrambi), e la necessità che gli sherpa avessero contatti più stretti con i direttori politici e conoscessero fin dall'inizio l'ordine del giorno politico del vertice. Questi cambiamenti sarebbero di particolare valore qualora il vertice si occupasse di temi quali l'esigenza di un più stretto coordinamento e di un impegno più tangibile rispetto al processo di riforma nella ex-Unione Sovietica e nell'Europa centro-orientale; l'instaurazione di una leadership istituzionale nella ex-Jugoslavia ed in Somalia; il completamento dell'Uruguay Round e la definizione dell'agenda del dopo-Uruguay Round; il rapporto tra la crescita e la disoccupazione a lungo termine; l'istruzione e la formazione; e l'integrazione dei paesi ex-socialisti e di quelli meno sviluppati nell'economia mondiale. Un vertice così focalizzato susciterebbe con più facilità l'interesse dei leader e metterebbe il foro in condizione di rispondere alle loro esigenze politiche.

In secondo luogo, il Canada era preoccupato dalla prospettiva di condurre un dialogo in qualche modo privilegiato con la Russia nell'ambito del vertice e delle modalità con cui si sarebbe evoluto nel lungo periodo il rapporto del vertice con la Russia. Le questioni-chiave erano gli obiettivi degli incontri con il presidente russo e l'istituzionalizzazione di tale forum. Per quanto riguarda la prima, l'originario obiettivo di integrare la Russia nelle istituzioni economiche internazionali (nel tentativo di promuoverne la riforma interna) aveva ceduto il passo al tema dell'assistenza finanziaria in cambio di imprecisati progressi verso la riforma. Il vertice non aveva ancora affrontato l'importante tema di assicurare la cooperazione da parte della Russia sul più vasto fronte dei problemi politici e della sicurezza. Circa la seconda questione, quella dell'istituzionalizzazione, un incontro dopo il vertice con il presidente della Russia era visto come un modo per esprimere l'impegno occidentale a sostenere e forse accelerare il tentativo di riforma, ma anche per innalzare potenzialmente il livello dell'assistenza finanziaria ad un livello che il Canada e gli altri partner del G-7 potevano non essere in grado di sostenere.

In terzo luogo, la questione della Russia sollevava inevitabilmente il tema della dimensione pacifico-asiatica del vertice. Sottolineando l'esigenza di prestare maggiore attenzione alle questioni dell'Asia del Pacifico, i teorici canadesi del vertice pensavano che ciò dovesse essere fatto non attraverso modifiche istituzionali o su una base artificiale, ma che dovesse avvenire come una conseguenza naturale della maggiore importanza assunta da questa regione negli affari globali. Una possibilità era che il vertice focalizzasse maggiormente la sua attenzione su questioni di particolare interesse per la regione e di urgenza per il mondo, in particolare la proliferazione nucleare, le esportazioni di armi convenzionali e la riforma delle Nazioni Unite. Dal punto di vista procedurale, ciò richiedeva l'ampio ricorso a consultazioni preliminari con i paesi interessati ed influenti della regione e la redazione di relazioni da consegnare agli stessi dopo il vertice. Il Canada, in quanto partner del Pacifico, era pronto ad assumersi in maniera adeguata e piena la sua parte di responsabilità.

I canadesi hanno anche sollevato la questione di introdurre riforme più radicali. Una delle possibilità indicate è stata la riduzione a due giorni della durata del vertice, che si aprirebbe con una cerimonia di benvenuto alla mattina e terminerebbe con la lettura di un comunicato e una conferenza stampa nel tardo pomeriggio del giorno successivo. Una seconda possibilità era quella di un vertice tematico, in cui il nucleo dell'agenda economica e politica verrebbe affiancato da un unico tema strategico di interesse principale.

La presenza di un largo numero di mass-media veniva considerata non solo inevitabile, ma anche desiderabile e, quindi, essenziale. Si riteneva che le difficoltà poste dall'ampia presenza dei mass-media poteva essere superata allestendo un vertice pratico e non cerimonioso. Ad ogni modo, determinante per il successo del vertice agli occhi dei media e della più vasta opinione pubblica e per garantire la permanente utilità del foro, era il raggiungimento del consenso tra i leader sui alcuni risultati sostanziali, in quanto solo questo poteva restituirgli la credibilità ora messa in discussione. Non c'è alternativa ai risultati effettivi.

Date queste sue consolidate posizioni, non sorprende che il Canada abbia risposto con grande favore all'analisi ed ai suggerimenti esposti nello studio giapponese preparato in occasione dell'ultimo vertice di Tokio: «Verso un migliore sistema di cooperazione internazionale nella nuova era». Il Canada condivide la posizione secondo cui la drammatica trasformazione del mondo nell'era del dopo-Guerra Fredda ha significato che «l'attuale sistema generale di cooperazione internazionale potrebbe non essere più in grado di funzionare». Quindi, dato il suo primordiale interesse storico ad un efficace funzionamento delle istituzioni internazionali, il Canada crede che alcune di queste istituzioni non stiano lavorando in maniera adeguata e che si richieda una seria revisione, iniziata dallo stesso G-7, del loro mandato, della loro gestione, delle loro risorse e dei loro ordinamenti amministrativi.

Data l'inadeguatezza dell'esistente sistema di cooperazione ed organizzazione internazionale, il Canada appoggia il punto di vista giapponese secondo cui «è più indispensabile che mai l'esistenza di un sistema di efficiente coordinamento e cooperazione politica tra i maggiori paesi del mondo che condividono i valori della democrazia e dell'economia di mercato.» È necessario, quindi, che il vertice focalizzi la sua attenzione sui temi cruciali dei conflitti regionali, del mantenimento della pace e della proliferazione degli armamenti, della disoccupazione strutturale e del commercio multilaterale in nuovi settori, del degrado ambientale, e dei paesi in via di sviluppo nella loro crescente diversità.

Il Canada considera, inoltre, il vertice del G-7 «un foro per creare e confermare impegni politici concertati» ed «un processo di coordinamento politico» attraverso il libero scambio informale tra i capi di stato e di governo. Il Canada vede nel vertice un veicolo per la consultazione fra i leader, per l'accordo sulle priorità internazionali e, se necessario, per un'azione comune. In breve, il vertice è un organismo che è in primo luogo deliberativo e direttivo, ma anche decisionale quando la situazione lo richiede.

Il Canada chiede così che venga avviato un processo di riforma del vertice che rafforzi il ruolo dei leader ed accresca il loro impegno a mantenere la vitalità a lungo termine del vertice come foro importante per l'esercizio della leadership su temi pressanti per la comunità mondiale. Come dimostra il caso della Russia, in un mondo in cui «le questioni politiche stanno diventando sempre più inseparabili da quelle economiche», il G-7 dovrebbe essere un foro per i capi di stato e di governo «per riunirsi semplicemente tra loro» senza formalità «al fine di scambiarsi le rispettive posizioni in maniera franca e diretta». A tal fine è necessario che le loro discussioni siano più mirate e che venga ridotta la lunghezza del comunicato.

Dal momento che il Canada guarda avanti, verso il vertice di Napoli del 1994 ed il vertice del 1995 di cui sarà il paese ospitante, queste posizioni consolidate rimangono attuali. Il nuovo Primo Ministro canadese Jean Chretien, eletto con una massiccia maggioranza di governo il 25 ottobre 1993, non ha scritto molto sul G-7 in passato e deve ancora illustrare in dettaglio la sua posizione riguardo alla riforma del vertice e il ruolo che attribuisce a questo foro nella politica estera canadese nel suo complesso  Jean Chretien, Straight from the Heart, Toronto, Key Porter, 1985.>. Ci potrebbe essere così qualche evoluzione e raffinamento della posizione del Canada, dato che nel corso del prossimo anno Chretien dovrà dedicare un crescente impegno alle questioni internazionali e al processo del vertice. Tuttavia è opportuno ricordare che durante i suoi due decenni di esperienza governativa, il Primo Ministro Chretien ha svolto sia l'incarico di ministro delle Finanze che di ministro degli esteri, ha partecipato al vertice di Bonn del 1978 (indicato da Putnam e Bayne come uno dei migliori Robert D. Putnam, Nicholas Bayne, Hanging Together: Cooperation and Conflict in the Seven-Power Summits, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1987. (Ed. it. Robert D. Putnam, Nicholas Bayne, Sovrani ma indipendenti: i vertici dei sette principali paesi industrializzati, Bologna, Il Mulino, 1987>) ed è stato eletto Primo Ministro con l'obiettivo centrale di creare posti di lavoro. Ci si può quindi aspettare che in prima istanza egli voglia focalizzare l'attenzione sulle questioni economiche riguardanti la creazione della ricchezza tra gli stessi G-7, spingere i G-7 ad affrontare la questione dell'occupazione ed assicurare che lo stesso vertice raggiunga risultati collettivi sostanziali. Inoltre, la forte enfasi posta dal Partito Liberale, nella sua campagna «libro rosso» e nel programma di politica estera del maggio 1993, sulle questioni della riforma delle Nazioni Unite e del mantenimento della pace, suggerisce che queste tradizionali preoccupazioni canadesi riemergeranno in occasione dei vertici.

Per quanto riguarda l'agenda dei futuri vertici, il Canada favorisce quindi un approccio mirato piuttosto che globale. Tale focalizzazione non si può ottenere stabilendo arbitrariamente un ordine del giorno con un «nucleo centrale» fisso e stabile ed una parte «variabile», né concentrandosi sempre sugli argomenti più frequentemente affrontati dal vertice in passato (politica macroeconomica, commercio, rapporti Nord-Sud). Piuttosto, essa si ottiene selezionando quegli argomenti che più preoccupano i capi di stato e di governo e le loro opinioni pubbliche in un dato anno e su cui la leadership politica collettiva al più alto livello può fornire uno stimolo ed un orientamento importanti. Guardando avanti, ciò suggerisce un'attenzione preminente alla creazione di posti di lavoro, in particolare alla questione della disoccupazione strutturale o a lungo termine (il vertice di Napoli dovrebbe basarsi sull'attività della riunione ministeriale del G-7 svoltasi negli Usa nella primavera del 1994). È molto importante che gli stessi capi di stato e di governo si occupino di quegli argomenti macroeconomici attraverso cui essi possono plasmare le loro società, piuttosto che delegarli, in quanto questioni tecniche, ai ministri o ai funzionari del G-7. Il commercio multilaterale non ha più ragione di essere una preoccupazione costante del vertice e con l'Uruguay Round conclusosi positivamente non c'è alcuna urgenza che il vertice di Napoli dedichi una parte sostanziale del suo tempo agli aspetti tradizionali di questo argomento. Mentre l'interesse del Canada per i paesi in via di sviluppo e per l'ambiente rimane ugualmente profonda e costante, l'interesse delle opinioni pubbliche dei paesi del G-7 per la questione dell'occupazione ha diritto di precedenza nell'anno a venire. Inoltre, un vertice mirato dovrebbe concedere ai leader lo spazio necessario per definire le priorità, fissare l'ordine del giorno e concentrare la propria azione su nuovi importanti argomenti, come il vertice ha saputo fare sulle questioni dei dirottamenti aerei, del terrorismo e del riciclaggio del denaro sporco. Su tutti questi argomenti il Canada cercherà di assumere la leaderhip quando gli toccherà ospitare il vertice.

In aggiunta, sia prima che dopo la sua elezione a Primo Ministro, Chretien ha posto grande enfasi sulla moderazione nell'esercizio delle funzioni pubbliche, manifestando una preferenza per uno stile informale, di tipo populista. Fra le prime decisioni da lui assunte nel 1993 c'è stata quella di rinnovare il mandato dello sherpa canadese (che è allo stesso tempo il funzionario più alto in grado nel ministero degli esteri). Anche questa decisione indica che la decisa enfasi posta recentemente dal Canada su un vertice ristretto, semplice, informale, diretto ai leader e orientato al raggiungimento di risultati permarrà. Il Canada desidera dunque fortemente che ci si muova verso un vertice essenziale piuttosto che fastoso. Pensando alla forma ideale per il vertice del 1995, il Canada guarda al modello di Montebello del 1981, piuttosto che a quello di Toronto del 1988. Il vertice di Toronto venne organizzato dal governo conservatore-progressista del Primo Ministro Mulroney in un palazzo per convegni nel cuore della città, in uno dei principali centri del Canada in termini demografici, finanzari e di presenza dei mass-media, ad un costo considerevole. Esso si svolse al culmine di un quinquennio di forte crescita economica del Canada e del G-7 nel suo complesso. In netto contrasto, il vertice di Montebello, allestito dal governo liberale di Pierre Elliot Trudeau, si svolse nella «più grande capanna di legno del mondo», con i portavoce che viaggiavano in elicottero per recapitare periodici resoconti ai giornalisti che attendevano nella capitale, Ottawa, a 60 miglia di distanza. Il vertice di Montebello ebbe luogo in un momento in cui il Canada ed i suoi partner del G-7 si trovavano, o si muovevano, verso un tasso di crescita economico basso o negativo.

Un vertice così modesto può essere anche più breve, superando quindi la consuetudine sorta durante il terzo ciclo di prolungare i lavori per oltre tre giorni. Ma la chiave sta nel concedere ampio spazio ai colloqui bilaterali preliminari e soprattutto nel fare in modo che i leader si incontrino per periodi prolungati in un contesto informale, dove le loro discussioni non siano eccessivamente strutturate e dove ci sia ampio spazio ed incentivo per uno scambio reale e per libere concessioni reciproche.

Seguendo il modello di Montebello, il vertice del 1995, dovrà essere ed apparire relativamente poco dispendioso, dovrà costare meno del vertice di Toronto di sette anni prima. Per questo ed per altri motivi, il contingente delle forze preposte alla sicurezza dovrà essere drasticamente ridotto. Allo stesso tempo, è importante notare che il vertice ha un certo impatto sul pubblico canadese. Infatti, un sondaggio fatto immediatamente prima del vertice di Tokio del 1993 ha dimostrato che il 71% dei canadesi riteneva che «dato che le economie di tutti questi paesi sono così intimamente legate tra loro, queste riunioni sono importanti ed offrono ai leader l'opportunità di discutere i problemi e condividere le idee su come risolverli», mentre solo il 28% credeva che «queste riunioni sono una perdita di tempo e di denaro in quanto in tali occasioni non viene mai realmente realizzato qualcosa di sostanziale». Per questa ragione e dato che le opinioni pubbliche dei paesi membri del G-7 ricercano una leadership nell'istituzione, i media continuano a svolgere un ruolo importante. Si tratta di assicurare che essi trattino l'evento con un grado di aspettativa appropriato e non eccessivo, lasciando ai leader uno spazio sufficiente di libertà al fine di sviluppare l'approfondita intesa ed il consenso di cui hanno bisogno. Anche qui l'esperienza di Montebello fornisce un importante punto di riferimento.

Per quanto riguarda la questione della partecipazione ministeriale, il Canada appoggerà pienamente qualsiasi accordo collettivo che i suoi ospiti italiani proporranno quest'anno sull'argomento. Ad ogni modo il Canada rimane convinto del valore di scambi prolungati, ininterrotti, non strutturati tra gli stessi capi di stato e di governo, come un modo decisivo per creare il consenso e raggiungere i risultati sostanziali di cui il mondo del dopo-Guerra Fredda ha così seriamente bisogno. Quindi, i ministri potranno presenziare al vertice, ma non dovranno concentrarsi sulla stesura del comunicato. Inoltre, va riconosciuto il differente ruolo dei ministri degli Esteri rispetto a quelli delle Finanze. E nel più lungo periodo, permane il profondo attaccamento psicologico del Canada verso un vertice semplificato e modesto.

Le considerazioni del Canada al riguardo partono dal concetto originario e permanente del vertice come vertice economico. Pertanto, il desiderio generale di ridurre il numero dei partecipanti ministeriali al vertice stesso spinge in primo luogo a considerare l'opportunità di modificare il ruolo dei ministri degli esteri nell'evento annuale. L'esperienza del vertice di Tokio ha messo seriamente in dubbio l'utilità che i ministri degli esteri spendano il loro tempo ad apportare modifiche minime ad un documento preparato dai direttori politici, prima di inoltrarlo ai capi di stato e di governo affinché lo trasformino e lo rendano pubblico come dichiarazione politica separata. Tali questioni vennero messe in evidenza dalla reazione critica degli stessi leader e dei media rispetto al documento che ciascuno di essi aveva ricevuto. La migliore alternativa sarebbe che i ministri degli esteri si incontrassero tra loro magari una settimana prima del vertice o in un altro momento ai margini di un'altra riunione al fine di trattare seriamente la sostanza delle questioni politiche urgenti (senza essere distratti dalla necessità di emettere un comunicato e, in particolare, di emetterne uno elaborato da altri e pubblicato per conto dei loro capi). Una soluzione potrebbe essere quella di introdurre la prassi del «sommario della presidenza» che dia conto dei risultati raggiunti nelle discussioni politiche durante il vertice, come è avvenuto a Montebello nel 1981.

Lo spirito di un vertice semplificato, guidato dai soli capi, comporta anche chiare implicazioni per il ruolo dell'apparato burocratico di assistenza e di sostegno. Se i leader del vertice saranno liberi di cimentarsi con questioni rilevanti e di arrivare ad un consenso personale, profondo e convinto al riguardo, si ridurrà di gran lunga la necessità di avere ampie delegazioni in loco, di dedicare l'intero anno al processo di coordinamento politico e di preparazione dei vertici da parte di individui che ricoprono cariche inferiori e che lavorano su loro delega o di affidare ad altre organizzazioni internazionali, come l'Ocse, un ruolo centrale nel supporto alle decisioni del vertice. Nel contempo viene meno la necessità di riunioni speciali del G-7 per il controllo, il seguito e l'attuazione del vertice, in aggiunta agli incontri del G-7 tenuti ai margini delle molte riunioni delle istituzioni finanziarie internazionali che hanno luogo durante i mesi autunnali. Data l'opportunità di focalizzare l'attenzione dei leader su argomenti politici ed economici collegati, e la conseguente libertà di omettere una dichiarazione politica separata, non esiste una reale esigenza di una sequenza elaborata, lungo tutto l'arco dell'anno, di riunioni per i ministri degli esteri ed i direttori politici, già molto impegnati, in aggiunta alla cena prevista in occasione dell'apertura dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite, alla fine di settembre.

Il governo canadese ritiene, quindi, che con l'avvento delle moderne tecnologie, che permettono agli sherpa di rimanere in stretto contatto tra loro, si riduca anche la necessità che essi si incontrino con i direttori politici faccia a faccia, o in una riunione plenaria come hanno fatto spesso nel recente passato, in particolare nella prima fase del ciclo preparatorio annuale. Non c'è neanche bisogno di stabilire una serie fissa di incontri per i ministri degli esteri, equivalente a quella di cui i loro colleghi delle finanze già dispongono. Si è, però, ampiamente soddisfatti della struttura attuale delle riunioni dei ministri delle finanze e dei loro rappresentanti che si svolgono nell'ambito del G-7. E nei casi in cui esiste un'esigenza vera, il Canada continua a preferire riunioni ad hoc del G-7 a livello dei capi di stato e di governo, dei ministri e degli stessi sherpa, quando queste sono integrate tra loro e contribuiscono al successo dell'evento annuale.

Questa preferenza per un vertice guidato dai leader ha anche delle implicazioni per quanto riguarda la questione del coinvolgimento russo. L'opinione del Canada è che tale questione dovrebbe essere affrontata in maniera consapevole, completa e collettiva, anziché con decisioni parziali e ad hoc nate dall'iniziativa di singoli paesi. Nel periodo compreso tra l'attacco militare al parlamento russo e le elezioni parlamentari del 12 dicembre 1993 e il referendum costituzionale in Russia, c'erano buone ragioni per assumere un atteggiamento di cautela su questo argomento, prima di impegnare il gruppo a compiere ulteriori passi. L'assenza di sufficienti disponibilità finanziarie nei paesi membri del G-7, inclusi i due paesi, la Germania e il Canada, che su base pro capite hanno già impegnato e sborsato la maggior parte dei finanziamenti, continua a giustificare questa cautela. Negli ambienti politici si avverte in maniera crescente che il processo di riforma russo dovrebbe spostarsi dal livello macroeconomico a quello microeconomico, e che, a tal fine, gli attuali programmi di assistenza finanziaria dovrebbero essere rivisti. L'esteso «aiuto straniero» alla Russia ha, nella migliore delle ipotesi, effetti ambivalenti sul consenso interno necessario per ulteriori riforme in Russia.

C'è quindi una fondamentale esigenza di tenere fede rapidamente all'impegno preso dal G-7 nella primavera del 1993 di far sì che il gruppo esecutivo di supporto del vertice operante a Mosca funzioni pienamente come un importante centro di dialogo con i russi sulla loro capacità di utilizzare i fondi del G-7 già autorizzati e stanziati, sull'efficacia degli attuali finanziamenti e sui programmi per soddisfare le condizioni richieste per l'impegno di altre somme. Ci sono inoltre importanti questioni riguardanti il corso della politica estera russa e il suo contributo alla pace mondiale di cui il G-7 deve discutere al suo interno e in dialogo con i russi.

Per queste ragioni, sarebbe un naturale sviluppo dei vertici del terzo ciclo coinvolgere in maniera più completa i russi nella stessa attività del vertice e forse anche nel processo preparatorio. Tale coinvolgimento rappresenterebbe un'importante, visibile e simbolica garanzia per la grande potenza russa che corre il rischio di sentirsi seriamente trascurata dalla comunità internazionale. Attraverso il dialogo tra i capi di stato e di governo, si potrebbe inoltre approfondire ed ampliare la sfera della cooperazione tra la Russia e il G-7 in materia di politica estera e impegnare la Russia su quei temi transnazionali in cui essa svolge un ruolo importante dal punto di vista funzionale per gli interessi del G-7. L'atteggiamento favorevole del Canada verso questo sviluppo è in armonia con la sua posizione storica di fautore iniziale di un maggiore coinvolgimento russo nel G-7. Nel contempo, il Canada riconosce che il momento opportuno per realizzare questo maggiore coinvolgimento russo e il livello che esso deve assumere devono essere considerati con oculatezza e si deve evitare di creare una formula irreversibile per il G-7, mentre esso si sta avviando verso il quarto ciclo di attività. La questione della possibilità di un'effettiva adesione della Russia al G-7 può attendere fino al giorno in cui la Russia assumerà più chiaramente i connotati di una vera democrazia industriale, com'è il caso degli attuali membri.

3. I punti di vista e le proposte degli ambienti politici ed economici

In Canada, l'agenda annuale del vertice e la sua evoluzione come istituzione hanno suscitato scarsa attenzione, stimolato poche analisi ed attività al di fuori dell'apparato esecutivo del governo federale. Nell'ambito del parlamento, il vertice annuale è oggetto generalmente di alcune interrogazioni orali nella fase di preparazione dell'evento e da' luogo a una relazione del Primo Ministro subito dopo il suo ritorno, davanti all'assemblea della Camera dei Comuni. La discussione parlamentare è centrata soprattutto sull'esortazione rivolta al governo di utilizzare il vertice non per scopi di facciata, ma per sollevare con sufficiente energia temi di particolare interesse per il Canada e per condurre dialoghi bilaterali con i principali alleati (gli Stati Uniti, la Francia, la Germania e il Giappone) al fine di esprimere questi interessi particolari. Il Canada ha una generale tendenza storica a farsi portavoce, nell'ambito del vertice, del Terzo Mondo. Questo aspetto è emerso in una raccomandazione presentata da un parlamentare conservatore nel 1984 affinché il vertice venga allargato all'Arabia Saudita e al Brasile. La discussione in merito al processo del vertice è stata limitata alle lussuose condizioni di alloggio riservate all'entourage del Primo Ministro (Bonn 1985), per l'uso della polizia contro gli studenti che protestavano (Toronto 1988) ed alle congratulazioni dei parlamentari fedeli del partito di governo per la «superba» organizzazione ed ospitalità del vertice (nel 1988).

I partiti politici riservano ancora meno attenzione al processo del vertice ed agli argomenti di riforma. Durante le campagne elettorali i due principali tradizionali partiti di governo (i liberali e i conservatori progressisti) hanno regolarmente utilizzato l'azione svolta dai loro leader e rivali nell'ambito del vertice come prova della relativa competenza dei loro leader come statisti e della stima internazionale di cui essi godevano. Ciò si è verificato, in particolare, nel 1979 e nel 1980, ed in misura minore anche nel 1993 (quando Jean Chretien citò una relazione del G-7 in cui si chiedeva al Canada di porre come interesse prioritario la creazione di posti di lavoro, anziché il controllo del deficit). I frammentari elementi disponibili suggeriscono che il richiamo in campagna elettorale all'attività svolta nell'ambito del vertice produce in misura modesta l'effetto elettorale desiderato (nel senso che il successo o il sostegno del vertice costituisca un vantaggio al momento del voto). Ad ogni modo, non ci sono importanti differenze storiche tra i partiti in merito al processo ed all'istituzione del vertice (come questione distinta dalla sua agenda e dai sui risultati) e il G-7 è rimasto assente dai programmi di politica estera dei principali partiti nella campagna del 1993. Sia il «libro rosso» presentato in autunno dal Partito Liberale che il suo programma di politica estera del maggio 1993 ignoravano il vertice concentrando l'attenzione sulla questione storica della politica estera canadese e liberale, quella dei rapporti con gli Stati Uniti. Tantomeno i due partiti regionali - il Bloc Quebecois che è presente solo nel francofono Quebec e che agisce come opposizione ufficiale e il Partito riformista che ha le sue roccaforti ad Ovest e che occupa il terzo posto - hanno riservato spazio al vertice (nonostante il fatto che il primo è guidato da Lucien Bouchard, che è stato ambasciatore canadese in Francia durante la metà degli anni '80 e ministro canadese dal 1988 al 1990). Senza solide basi di partito che guidassero il loro approccio al loro primo vertice, i nuovi Primi Ministri canadesi (Joe Clark nel 1970, Brian Mulroney nel 1985 e Kim Campbell nel 1993) si sono accontentati di affidarsi ai consigli degli sherpa ereditati dal Ministero degli Esteri, elogiandoli pubblicamente per la prova molto positiva che essi hanno generalmente offerto (specialmente nel 1979 e nel 1993) J<%-1>oe Clark, «Canada's New Interantionalism», John W. Holmes and John J. Kirton, (eds), Canada and the New Internationalism<M>, Toronto, Canadian Institute of Intern<%-2>ational Affairs, University of Toronto, Centre for International Studies, 1988, p. 3-11.>.

Nella fase preparatoria del vertice annuale, le principali organizzazioni canadesi degli imprenditori e dei lavoratori - il Business Council on National Issues e il Canadian Labour Congress - forniscono regolarmente al governo pareri ed indicazioni, che però riguardano più la sostanza politica che il processo istituzionale. Lo stesso vale per il contributo occasionale fornito dagli organismi pubblici,  Maureen Farrow, The Toronto Economics Summit: Great Expectations Need to be Tempered with Realism, Toronto, C.D, Howe Intistute, 1988.> per le riunioni consultive ristrette organizzate dal governo prima del vertice (il c.d. esercizio di Wilson House), e per le consultazioni avviate con particolari gruppi come i leader degli agricoltori a partire dalla metà degli anni '80 ed i premier provinciali immediatamente prima del vertice di Tokio nel 1993.

Un contributo recente è venuto da un gruppo di eminenti cittadini canadesi e giapponesi, incaricato dai loro due Primi ministri di fare raccomandazioni in merito alla futura configurazione delle relazioni nippo-canadesi. Guidato per parte canadese dall'ex-premier dell'Alberta, Peter Lougheed, e con la partecipazione dell'ex-sherpa canadese Sylvia Ostry, il «Japan-Canada Forum 2000» ha inserito nel suo rapporto la raccomandazione che i due paesi promuovano al vertice una «nuova agenda-base», al fine di raggiungere «gli obiettivi della più ampia sicurezza globale ed un'equa distribuzione della responsabilità per la realizzazione di questo obiettivo tra i partner del vertice». Il rapporto sviluppava i seguenti aspetti: i membri del vertice devono «affrontare insieme in maniera più sistematica le attuali minacce alla sicurezza globale, promuovendo una "agenda-base" in materia di aiuto allo sviluppo, ambiente, difesa, commercio, investimenti e tecnologia e stabilità finanziaria internazionale. Attraverso una più equa, più realistica e più responsabile divisione dei compiti e con il contributo da parte di ciascun membro, combinando al meglio le proprie forze e le priorità di politica nazionale, il processo del vertice sarebbe molto meglio attrezzato per garantire la pace e la sicurezza nel lungo periodo»   Japan-Canada-Japon Forum 2000, Partnership Across the Pacific<M>, December 1992.>.

Le opinioni di gran lunga più importanti e significative presenti nella società canadese sui vertici e sull'esigenza di una loro riforma provengono dai media, in particolare dagli editorialisti e dai principali commentatori dei quotidiani politici ed economici delle comunità francofona ed anglosassone (il Globe and Mail, Le Devoir ed il Financial Post). Importante è anche la descrizione e la cornice che i notiziari delle reti televisive offrono dell'evento del vertice, in quanto le notizie fornite dalla televisione contribuiscono ad orientare il giudizio dell'opinione pubblica sul vertice. Essendosi recentemente assicurato il mandato con una massiccia maggioranza, il governo Chretien non ha un'esigenza immediata di tener conto dell'opinione dei media nell'organizzazione della sua partecipazione al vertice di Napoli del 1994. Ad ogni modo, per quanto riguarda l'organizzazione del vertice canadese del 1995, il suo evidente desiderio di differenziarsi dai suoi predecessori conservatori e di dimostrare all'opinione pubblica nazionale l'importanza di un forte governo centrale di fronte alle pressioni verso un'involuzione regionale, lo renderanno in qualche modo sensibile a ciò che pensano i media. La prima considerazione suggerisce una preferenza per il modello di Montebello del 1981, anziché per quello di Toronto del 1988. La seconda richiede un esame più dettagliato dei particolari punti di vista espressi dai media sui recenti vertici, e delle proposte di riforma da essi avanzate.

Il punto di vista del più autorevole di questi organi di stampa, il Globe and Mail, è brutalmente chiaro. L'editoriale del 13 luglio 1993 in cui veniva data una valutazione del vertice di Tokio (intitolato «Accidenti, i Sette hanno fatto veramente qualcosa») iniziava mettendo in discussione l'istituzione del vertice. Il giornalista scriveva: «In termini sostanziali essi sono più o meno un'assoluta perdita di tempo come ci si aspetterebbe da un'istituzione che nei pochi anni trascorsi dalla sua prima relativamente intima riunione ... si è sviluppata in una grande festa che raccoglie burocrati zelanti e giornalisti, oggi completamente ignorata dall'opinione pubblica. È lungo l'elenco delle cose necessarie per riportare l'evento alla sua formula originaria di incontro informale: meno riunioni, comunicati più brevi, lasciando a casa i portaborse». L'editorialista, comunque, riconosceva l'importanza avuta dal vertice di Tokio nel promuovere l'accordo Gatt sull'accesso ai mercati e il «vertice sull'occupazione proposto da Bill Clinton», richiamando l'attenzione sul fatto che la disoccupazione è un problema non tanto macroeconomico quanto microeconomico. L'anno precedente il Globe aveva anche appoggiato l'inserimento in agenda di temi quali il commercio e le questioni microeconomiche, mettendo in evidenza l'«assurdità» degli sforzi compiuti dal G-7 per il coordinamento delle politiche macroeconomiche. Nonostante abbia taciuto sulla Russia nel 1993, nel 1992 e negli anni precedenti esso ha appoggiato l'idea che i finanziamenti alla Russia dovessero avvenire solo attraverso il Fmi, che essi fossero condizionati e fossero concessi gradualmente, fungendo da stimolo alla continuazione del processo di riforma. Esso aveva, inoltre, sottolineato che gli aiuti in passato si erano «insabbiati» e che la Russia ha bisogno di investimenti privati piuttosto che di finanziamenti dall'estero. Il Globe era anche preoccupato che si «buttassero soldi» in un'economia non ancora pronta ad assorbirli, dove la leadership sembrava impegnata a mantenere le spese militari e i territori settentrionali del Giappone, e tutto questo in un momento in cui anche altri paesi avevano bisogno dell'aiuto del G-7 per attuare le riforme. Non sorprende, quindi, che il Globe non vedesse con favore il desiderio dei leader del G-7 di «oziare per un altro giorno o due» per una riunione del G-7 più uno.

Si tratta di punti di vista consolidati, sostenuti da un gruppo editoriale che prende seriamente le sue posizioni, ci arriva dopo averle ben ponderate ed è restio ad abbandonarle. Nel 1989 gli editorialisti del Globe scrissero: «È sperabile che lo sfarzo del vertice di Parigi convinca i partecipanti della esigenza di ridimensionare queste occasioni e di ripristinarne la finalità originaria di riunione semplice ed intima» in modo tale che i leader, incontrandosi regolarmente, possano capire chi sarebbe stato loro amico in tempi di crisi. Il Globe continuava riconoscendo l'importanza del processo preparatorio condotto per un anno a livello di funzionari, finalizzato ad elaborare accordi. Per quanto riguarda la composizione del vertice, esso sottolineava che un'estensione dell'ordine del giorno al di là delle questioni economiche avrebbe potuto alimentare richieste di ammissione da parte di altri paesi, e concludeva: «mentre il G-7 non dovrebbe aver fretta di cambiare la sua attuale composizione, esso dovrebbe essere abbastanza flessibile da approntare strumenti per le consultazioni Est-Ovest e Nord-Sud».

Tra gli altri editorialisti dei maggiori quotidiani ed i principali giornalisti che si occupano della cronaca nazionale si registra in Canada un ampio accordo su questa visione. Ad esempio, l'editorialista del Financial Post, nel valutare il terzo vertice di Tokio, biasimava i comunicati preconfezionati dei passati vertici, ma indicava la necessità di un'accurata preparazione del vertice e di adoperarsi affinché a Tokio venisse superato lo stallo dell'Uruguay Round. Il Toronto Star, maggior quotidiano del paese, criticava la «stravaganza dei vertici», le «solenni dichiarazioni» e la «debolezza politica del comunicato» con il suo «linguaggio ambiguo». All'origine di questo consenso tra i media canadesi c'è il desiderio comune di una riunione meno stravagante, meno cerimoniosa, più informale, che si svolga senza la presenza di eserciti di giornalisti e poliziotti, dove i leader possano parlare liberamente ed in maniera efficace tra loro.

Tale desiderio è stato rafforzato dalla rappresentazione critica offerta dai principali media radiofonici e televisivi del vertice di Tokio, dove il tema della riforma del vertice è emerso in maniera evidente. I servizi si sono aperti con le proteste di Major e Campbell per il fatto che il vertice si era trasformato in una grande macchina dove i leader perdono tempo cimentandosi con comunicati preconfezionati, tra opprimenti misure di sicurezza. Essi continuavano riportando la notizia della presenza di 36.000 poliziotti e di 11.000 giornalisti, dell'attacco di un gruppo di dimostranti contro la base militare americana e delle lamentele di Clinton per lo scarso equilibrio e la rigida formalità dell'ordine del giorno. Alla fine del vertice l'enfasi venne posta sul desiderio di Clinton e di Campbell di dare all'occasione un carattere meno cerimonioso e più informale, sulla riluttanza di Kohl e Mitterrand di lasciare a casa i loro ministri, e sulla promessa che l'anno successivo sarebbe stato caratterizzato da una riduzione delle formalità, della solennità, degli «eserciti di burocrati» e della polizia. Le reti televisive hanno dedicato particolare attenzione all'incontro con Eltsin (qualcuno lo ha anche descritto come l'unico «vincitore» al vertice). Nessuno ha espresso critiche in merito al rifiuto del Canada di fornire ulteriore assistenza finanziaria alla Russia. Mentre, al contrario, è stato dato particolare risalto alla promessa fatta dal vertice di tenere una speciale riunione ministeriale del G-7 sull'occupazione riportandola in una luce favorevole. Sono stati trasmessi servizi generalmente positivi riguardo all'agenda sul commercio e l'occupazione. Critiche sono state espresse sulla dichiarazione politica e non è stata data alcuna attenzione né è stata richiesta alcuna azione sulle altre questioni. I servizi televisivi sul vertice hanno rafforzato l'immagine di un evento in cui il cerimoniale e gli apparati di sicurezza la fanno da padrone, inquadrando i leader mentre cenavano in uno splendore suntuoso («una cena di stato sfavillante offerta dall'imperatore», «intrattenimento fastoso») e mostrando leader politicamente ed economicamente deboli ed impopolari che eserciti di addetti alla sicurezza difendevano dalla rabbia dei cittadini che manifestavano.

4. La comunità accademica

In Canada solo pochi studiosi hanno dedicato costante e seria attenzione al vertice in generale o al particolare tema di come esso possa meglio configurarsi dal punto di vista istituzionale. Oltre alle pubblicazioni bibliografiche e documentarie di base  V. Peter I. Hajnal, «Documents of the Seven-Power Summit», Inspel: Official Organ of the Ifla Division of Special Libraries, vol. 26, no 2 (1992), p. 127-37; P. Hajnal, The Seven-Power Summit: Documents from the Summits of Industrialized Countries: Supplement Documents from the 1990 Summit, Millwood, Kraus International, 1991; P. Hajnal, The Seven-Power Summit: Documents from the Summit of Industrialized Countries, 1975-1989, Millwood, Kraus International, 1989.> e ad alcuni studi di carattere generale (in particolare quello del Centro di Studi Internazionali dell'Università di Toronto per il vertice del 1988), la maggior parte dei contributi esistenti provengono da alcuni partecipanti a precedenti vertici poi diventati studiosi  V. Allan Gotlieb, Canada and the Economics Summits: Power and Responsibility, Toronto, University of Toronto, Centre for International Studies, 1987 (Bissel Paper; 1); Sylvia Ostry, Canada, Europe and the Economic Summits, relazione presentata alla All-European Canadian Studies Conference, L'Aia, 24-27 ottobre 1990; S. Ostry, Summitry: the Medium and the Message, Toronto, University of Toronto, Centre for International Studies, 1988 (Bissel Paper; 3); Wendy Dobson Economic Policy Coordination: Requiem or Prologue?, Washington, Institute for International Economics, 1991 (Policy Analyses in International Economics; 30); Charles McMillian, Comparing Canadian and Japanese Approaches to the Seven Power Summit, Toronto, University of Toronto, Centre for International Studies, 1988 (Bissel Paper; 2).> o da studiosi che forniscono pareri politici su specifici argomenti ai governi attraverso i media, alla vigilia dell'evento annuale. A loro volta i giornalisti hanno svolto occasionalmente un lavoro di tipo accademico sugli ultimi vertici cui hanno assistito  Hyman Solomon, «Summit Reflections», International Perspectives vol. 17, no 4 (July/August 1988), p. 8-10; Michel Vastel, «Trudeau on Summitry» International Perspectives (November/December 1982), p. 10-12.>. Ad ogni modo, come argomento di ricerca, raramente il vertice ha attratto l'interesse delle principali riviste specializzate né è stato oggetto di una specifica trattazione monografica (l'eccezione principale è rappresentata da Waverman e Wilson 1989)  Leonard Waverman, Tom Wilson (eds) «Macroeconomic Coordination and the Summit», Canadian Public Policy, no 15 (February 1989), Special Issue.>. E mentre gli studi esistenti riflettono in generale, benché chiaramente, la varietà della discussione all'interno del governo, essi hanno poca o nessuna influenza sull'esito di tali discussioni.

La principale studiosa del vertice è stata l'ex-sherpa (1984-1988) ed economista Sylvia Ostry. Nei suoi primi scritti essa indicava il vertice come un potenziale «sistema di continuo coordinamento» e di sorveglianza multilaterale diretto alla creazione di regole e basato su un processo di preparazione per adattare le posizioni nazionali nei confronti dell'Fmi, della Banca Mondiale, del Gatt e dell'Ocse. Tale evoluzione avrebbe una sua logica qualora l'Fmi assumesse la funzione di segretariato del G-7 e l'Ocse prenegoziasse gli accordi da raggiungere al vertice. In linea con questa concezione era la rappresentazione dei giornalisti come «un esercito di migliaia di scettici alla ricerca di risposte semplici a questioni estremamente complesse». Sylvia Ostry sottolineava, comunque, l'importanza del vertice come unico foro in cui i capi di stato e di governo possono mediare tra le diverse posizioni dei ministeri nazionali e che può generare cambiamenti istituzionali attraverso l'emissione di direttive da parte dei capi di governo alle istituzioni multilaterali tradizionali sprofondate nell'inerzia decisionale S. Ostry (1988) op. cit.; Michael J. Artis e Sylvia Ostry International Economic Policy Coordination<M>, London, New York, Routledge & Kegan Paul, 1986. (Chatham House Papers; 30).>.

Nell'ottobre 1990, la fine della Guerra Fredda e «l'inarrestabile slancio verso una maggiore integrazione europea» portarono la Ostry ad argomentare che la struttura del vertice era diventata inadeguata, in quanto escludeva l'Unione Sovietica e permetteva invece una doppia o tripla rappresentanza per l'Europa  S. Ostry, 1990, op. cit..>. La sua idea, che si riallacciava alla dottrina canadese del 1943 della rappresentanza funzionale per le future Nazioni Unite, era di sviluppare una «struttura a due fasi o a due livelli» nel seguente modo: «Il processo dei vertici comprende un'agenda centrale (in genere sulla gestione globale dell'economia) ed un'agenda su alcuni temi prioritari variabili a seconda del momento. Perché, quindi, non avere un nucleo centrale di membri ed uno variabile, a seconda dei temi? Questa struttura sarebbe più flessibile ed offrirebbe una maggiore legittimazione politica nel mondo del dopo-Guerra Fredda, permettendo all'Unione Sovietica e forse ai rappresentanti dell'Europa orientale di presenziare quando vengono prese decisioni fondamentali che riguardano il loro futuro. Lo stesso varrebbe per le discussioni sul debito dell'America Latina o dell'Africa e sull'ambiente. I paesi maggiormente colpiti dall'impatto politico di specifici argomenti dovrebbero partecipare alle decisioni». Questa proposta era accompagnata da una critica per l'avvento dell'«hollywoodismo politico» nei vertici e per la redazione di comunicati basati sulla retorica piuttosto che sull'azione.

Più recentemente, in qualità di presidente del gruppo di studio dei Trenta sul processo del vertice, la Ostry ha approfondito quest'idea V. Group of Thirty, The Summit Process and Collective Security: Future Responsibilities Sharing, Washington, Group of Thirty, 1991.>. Al centro di questa elaborazione si trovano quattro proposte di riforma del vertice.

Una nuova agenda con al centro alcuni argomenti che i capi di stato e di governo dovrebbero affrontare regolarmente e sistematicamente in quanto si tratta di argomenti suscettibili di evoluzione nell'ambito del coordinamento politico (aiuti allo sviluppo, ambiente, investimenti commerciali, difesa e coordinamento delle politiche economiche), più un'agenda di argomenti specifici stabilita sulla base degli eventi del momento e delle situazioni di crisi. Sugli argomenti dell'agenda-base i capi di stato e di governo identificheranno gli obiettivi generali, la ripartizione delle responsabilità e la strategia.

L'esigenza di «definire, gestire e controllare sistematicamente e in modo completo la ripartizione delle responsabilità» in conformità «alle iniziative, agli obiettivi comuni e alle strategie concordate», attraverso l'approntamento di un sistema di controllo in ogni settore dell'agenda-base.

Il perfezionamento delle procedure da seguire per il coordinamento settoriale, come nel caso degli incontri interministeriali del G-7, secondo il modello del Consiglio dei ministri della Comunità Europea. Ciò implica che i capi di stato e di governo debbano riunirsi due volte all'anno, che molti ministri (inclusi quelli della difesa) si incontrino regolarmente e che i singoli ministri si riuniscano assieme ai capi di stato e di governo quando viene discusso un tema di loro competenza.

L'inclusione di altri paesi nel processo decisionale e nell'azione comune del vertice, in particolare India e Cina (sull'«effetto serra») e Arabia Saudita (sull'energia).

Prese insieme, queste proposte rappresentano un'importante, nuova, ampia e diretta espansione del vertice in termini di respiro politico, autorevolezza, profondità istituzionale e composizione del vertice, in modo che esso possa servire meglio come foro in grado di assumere decisioni più vincolanti.

Un concetto assolutamente differente del vertice viene delineato nel lavoro di Allan Gotlieb, che insiste sulla partecipazione di un numero ristretto e fisso di membri, sul ruolo centrale dei capi di stato e di governo democraticamente eletti, su una capacità di pressione paritaria e sull'inclusione di argomenti politici  A. Gotlieb, 1987, op. cit..>. Secondo questa concezione, il vertice può essere meglio compreso e sviluppato come un moderno concerto internazionale, con quattro caratteristiche essenziali: concentrazione del potere; partecipazione ristretta; obiettivi comuni; controllo politico  John J. Kirton, Contemporary Concert Diplomacy: the Seven-Power Summit and the Management of International Order, relazione alla riunione annuale di International Studies Association e British International Studies Association, Londra, 29 marzo-1 aprile 1989; J. Kirton, «The Seven-Power Summit as a New Security Institution», David Dewitt, David Haglund, John J. Kirton (eds), Building a New Global Order: Emerging Trends in International Security, Oxford, Oxford University Press, 1993, p. 335-57.>. È un foro esclusivo di tutte le maggiori potenze mondiali, ma solo di esse, il cui compito essenziale è difendere in maniera imparziale, attraverso il consenso, l'ordine internazionale esistente da gravi attacchi, fornire direttive alla comunità internazionale e promuovere nuove iniziative quando sorgono nuove sfide.

Dal momento che l'obiettivo principale del vertice è quello di impedire il peggio attraverso risposte efficaci alle crisi, piuttosto che massimizzare il benessere attraverso il regolare coordinamento delle politiche, i leader hanno bisogno del massimo grado di libertà per mettere a fuoco politicamente e senza vincoli tutte le sfide cruciali che si presentano in un determinato momento. Sebbene il vertice si trovi al centro di un nuovo sistema di istituzioni internazionali che meglio si adattano al mondo del dopo-Guerra Fredda rispetto alle vecchie famiglie delle Nazioni Unite e dell'Alleanza Atlantica, la sua unica forza risiede nell'assenza di statuti formali, di burocrazie e di bilanci, di agende rigide, procedure fisse ed esigenze di rappresentanza e di cerimoniale. Questo concetto del vertice come concerto, piuttosto che come organizzazione internazionale, è l'unico che sembra prevalere in un'epoca in cui c'è bisogno di affrontare i temi politici fondamentali piuttosto che quelli specifici di natura economica, e dove i governi nazionali tormentati dal deficit delle loro economie e le loro disilluse opinioni pubbliche hanno perso l'entusiasmo per soluzioni fondate su istituzioni sempre più grandi e costose.


Source: Guido Garavoglia and Cesare Merlini, eds. Il Vertice dei Sette: ruolo e prospettive del G-7 nel mutato scenario internazionale Lo Spettatore Internazionale. Milano: Franco Angeli, 1994. Copyright ©, Istituto Affari Internazionali. Reproduced by permission of the Istituto Affari Internazionali.



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