University of Toronto G8 Information Centre
Vertici G7/G8

Ruolo e Composizione: Il G-7 Tra Globalismo e Regionalismo

di Stefano Silvestri

1. Perché il G-7

È bene chiedersi innanzi tutto a che serva il vertice del G-7 (ovvero del «gruppo» dei sette più importanti paesi industrializzati, attualmente composto da Usa, Giappone, Germania, Francia, Italia, Gran Bretagna e Canada). Un esame delle Dichiarazioni Finali dei vertici del G-7, dal primo Vertice di Rambouillet (cui non era presente il Canada) all'ultimo di Tokio, mostra una evoluzione lenta, ma costante, delle finalità della riunione. Alcuni obiettivi sono presenti sin dalle prime riunioni: il desiderio di intensificare la cooperazione intergovernativa, di migliorare la reciproca conoscenza, di rilanciare l'attività delle organizzazioni internazionali, di rispondere collettivamente alle grandi sfide del futuro, di assicurare congiuntamente una cooperazione più intensa ai paesi in via di sviluppo. Altri si sono aggiunti progressivamente: il desiderio di procedere ad una valutazione dell'efficacia e dell'effettiva applicazione delle decisioni prese in sede di vertice, la volontà di rafforzare il funzionamento del sistema monetario e di quello commerciale mondiale, l'obiettivo di unire gli sforzi per creare un mondo libero e pacifico, più sicuro e salubre, più civile e prospero, il proposito di cooperare per un rilancio delle Nazioni Unite attraverso un rafforzamento delle loro capacità di prevenzione e soluzione delle controversie internazionali, eccetera.

Si può quindi convenire che il conseguimento di questi obiettivi, condivisi da tutti i partecipanti, ovvero di altri obiettivi di carattere globale collegati a specifici interessi nazionali di singoli partecipanti, costituiscono la ragion d'essere del G-7 e dei suoi vertici annuali, i quali però non sempre sono stati caratterizzati da una chiara ed evidente capacità di decisione strategica. In altri termini, benché la loro serie storica non si sia mai interrotta e benché siano stati tutti conclusi con un accordo generale dei partecipanti, non sempre le loro decisioni sono state rilevanti od efficaci. Eppure nessuno ha mai seriamente proposto di interromperne la convocazione. Vi sono quindi altre ragioni, oltre quelle dell'efficacia strategica, che giustificano l'esigenza di queste riunioni?

Come sistema di governo della situazione globale il G-7 è particolarmente carente perché non è «universale» nella sua composizione, si riunisce solo una volta l'anno al suo massimo livello decisionale e soprattutto non ha alcuno strumento di attuazione delle politiche decise. Come camera di compensazione e luogo di accordo tra i Grandi si è a volte rivelato utile, ma ha lo svantaggio di riunirsi a data più o meno fissa e non quando la situazione lo richieda. In realtà è essenzialmente un'occasione di incontro tra i capi dei Grandi che si è lentamente allargata e strutturata sino a divenire più simile a un vertice internazionale tradizionale.

Originariamente il G-7 nacque per facilitare la ricerca di politiche tra loro compatibili, da parte dei maggiori paesi industrializzati, in un momento in cui le varie sedi negoziali istituzionali (dal Fmi, Fondo monetario internazionale, all'Ocse, Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico) non sembravano in grado di garantire tale compatibilità. Tuttavia il suo ruolo si è rivelato più vasto. Le funzioni fondamentali del G-7 sono sostanzialmente quelle sintetizzate da uno studio americano del 1980  «...to familiarize leaders with each other; to force decisions to a head which otherwise might drift; to force national consensus so that government positions transcend burocratic and special interest positions; to bring about a common perception of the problems facing a group of nations; to coordinate, harmonize, reconcile, or concert national policies, so as to minimize frictions and enhance the common prospects of success; to resolve disputes, including negotiating arguments; to identify areas of common good which, through high-level leadership, which might be developed with new, common economic initiatives; to develop common responses to external threats, risks, and opportunities, in relations with third parties, such as the Communist countries, the developing countries, or Opec; to link together political, economic, and security issues which might otherwise be dealt with in highly compartimentalized contexts, without any overall strategy or set of objectives; to provide a high sense of drama and political opportunity to reach decisions, and to give political support to decisions which otherwise are difficult to reach in one or more countries» in Atlantic Council of United States, Summit Meetings and Collective Leadership in the 1980's, Washington, Atlantic Council of the United States, 1980, pp. 38-40.>.

La funzione «generale» del G-7 dovrebbe quindi essere quella di determinare o quanto meno individuare le grandi linee strategiche comuni di massima per l'anno in corso (a partire da quelle relative alla «grande politica» in campo monetario e macroeconomico, ma non esclusivamente). In alcuni rari casi, specie durante il suo primo «ciclo», si è rivelato utile per impostare nuove politiche, in altri casi ha ammorbidito conflitti tra i paesi partecipanti. Qualche volta è servito per influenzarne la politica interna, accrescendo l'autorevolezza del governo di fronte all'opposizione per far passare politiche relativamente «impopolari». In ogni caso esso accresce la conoscenza reciproca e la consapevolezza delle reciproche percezioni e priorità tra i capi di stato e di governo.

Sembra invece una forzatura della storia dei G-7 la tesi di coloro che scorgono una sorta di evoluzione progressiva di questo strumento, sino ad acquisire sempre maggior potere di governo. Secondo costoro, la prima fase del G-7 (dal 1975 al 1981) avrebbe rafforzato le organizzazioni e istituzioni internazionali esistenti, contribuendo a gestire i problemi creati dal disordine economico. La seconda fase (dal 1982 al 1988) avrebbe visto la crescita del G-7 come rivale delle altre istituzioni internazionali, in quanto sede primaria di decisione dei grandi orientamenti politici. Il terzo ciclo (iniziato nel 1989) dovrebbe vedere il G-7 sostituirsi una volta per tutte alle altre grandi istituzioni internazionali, organizzandole gerarchicamente sotto di sé  John J. Kirton, «The Seven-Power Summit as a New Security Institution», in D. Dewitt, D. Haglund, J. Kirton (eds.), Building a New Global Order: Emerging Trends in International Security, Oxford, Oxford University Press, (1993), p. 338-339.>. Una tale progressione rispecchia il progressivo allargarsi dell'agenda dalle questioni politico-economiche anche a quelle politico-strategiche, ma non corrisponde al ruolo svolto in concreto dai vertici del G-7 né alla reale efficacia delle sue deliberazioni.

L'idea quindi, sostenuta da alcuni, di trasformarlo e rafforzarlo, rendendolo il luogo del governo dei processi macroeconomici (e di coagulo del consenso politico-strategico mondiale), di accrescerne l'articolazione istituzionale e di creare una struttura permanente di segretariato non corrisponde alla reale evoluzione storica del G-7. Tale trasformazione comporterebbe una rilevante «istituzionalizzazione» del G-7 che potrebbe diminuire la sua funzionalità di luogo di incontro relativamente «informale», e metterlo in immediata competizione con altre organizzazioni internazionali. Comunque, una tale «istituzionalizzazione» non avrebbe senso se allo stesso tempo non mirasse ad ottenere una efficacia operativa e una prontezza decisionale maggiore di quelle assicurate dal sistema attuale.

Queste stesse considerazioni valgono come critica dell'idea, ancora più ambiziosa, di una ulteriore evoluzione del G-7 sino a farlo divenire una sorta di Consiglio Mondiale, che agisca nel mondo, e nei confronti delle altre istituzioni e organizzazioni internazionali (dalle Nazioni Unite al Fmi, al Gatt, General Agreement on Tariffs and Trade, o all'Ocse) così come il Consiglio Europeo agisce nei confronti dell'Unione Europea, cioè come un ultimo e definitivo livello di decisione e allo stesso tempo come «motore» del processo decisionale ogni volta che esso minaccia di incepparsi. L'esperienza degli anni passati non è molto incoraggiante. Solo occasionalmente il G-7 è riuscito ad «anticipare» un accordo internazionale, come ad esempio un accordo Gatt o Fmi. Più spesso, specie negli ultimi anni, esso ha espresso posizioni che poi sono state largamente disattese.

Inoltre, il rischio implicito nella creazione di un Consiglio del G-7 è quello di rinviare ogni decisione importante che debba essere presa nelle sedi istituzionali sue proprie a questo più alto livello decisionale, sovraccaricandone il ruolo e allo stesso tempo diminuendo gravemente l'utilità e la funzionalità delle altre organizzazioni internazionali. Per di più tale impostazione, una volta accettata, dovrebbe fare i conti con la diversa partecipazione e con i diversi sistemi decisionali delle varie organizzazioni, generalmente basati su una partecipazione molto più vasta di quella al G-7 e funzionanti secondo la regola dell'unanimità o del consenso o secondo regole di maggioranza basate su una ponderazione di voti espressi dai paesi partecipanti che non è rispettata nella composizione insieme paritaria e ristretta dello stesso G-7. Bisognerebbe quindi «appesantire» il G-7 con una serie di collegamenti («navette decisionali») tra lo stesso vertice e le sedi istituzionali proprie.

D'altro canto è anche vero che il G-7 è in qualche modo servito per coordinare una comune politica verso l'Est, ad esempio facilitando la decisione del G-24 di procedere alla creazione della Bers (Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo) e concordando un approccio politico-economico di sostegno alla nuova dirigenza russa (prima a Gorbaciov e poi, con più decisione, a Eltsin) che è arrivato sino al punto di «associare» il capo dello stato russo alle riunioni del G-7. In questi casi il G-7 ha certamente svolto un importante ruolo di consolidamento del consenso dei maggiori paesi industrializzati, superando differenze di percezioni tra i maggiori paesi che, a loro volta, avrebbero potuto gravemente diminuire l'impatto politico delle scelte compiute (il loro effetto «annuncio»), ovvero avrebbero potuto alimentare divisioni tra gli stessi paesi membri del G-7 (ad esempio, per ragioni opposte, con la Germania, interessata a forti aperture verso Est, o con il Giappone, più arroccato su posizioni nazionaliste). Il G-7, in un altro campo, è anche servito a concordare il lancio di uno strumento di controllo degli armamenti come l'Mtcr (Missiles Technology Control Regime) che, pur avendo avuto solo un successo molto limitato, ha comunque importanti possibilità per il futuro e potrebbe rivelarsi molto importante come precedente ove altre misure più universali di non proliferazione (come il Trattato di non-proliferazione, la Convezione sulle armi chimiche ecc.) dovessero entrare in crisi o venire disattese.

Per conciliare queste diverse «anime» del G-7, salvaguardandone la natura e l'efficacia, è quindi interessante approfondire l'ipotesi di una distinzione tra il momento del vertice vero e proprio e il processo di coordinamento, consultazione ed eventualmente monitoraggio che precede, accompagna e segue la riunione di vertice. Questo secondo momento potrebbe venire meglio organizzato e strutturato (e vedere anche qualche forma di istituzionalizzazione, sia pure issue oriented e non permanente), lasciando al vertice ruolo e forme più libere e meno formalizzate  Questi temi sono affrontati in dettaglio nei capp. 2 e 3 del presente volume.>

2. Percezioni degli attori: il rapporto con gli «altri»

Secondo Dieter Senghaas,  Dieter Senghaas, «Global Governance: How Could It Be Conceived?», Security Dialogue, vol. 24, no 3, (1993), p. 253-254.> la caratteristica saliente più importante del sistema mondiale è l'esistenza della Pace Ocse, cioè di una situazione non solo di pace, ma anche di cooperazione e di azione comune tra i paesi membri dell'Ocse, che costituiscono una sorta di unico «corpo sociale» a livello mondiale, anche se non mancano tra loro pericolose incrinature e possibilità di conflitti interni che, se dovessero esplodere, avrebbero conseguenze terribili. Già la formazione di un gruppo nel gruppo, e cioè del G-7, identifica una possibile frattura, anche se la partecipazione (sia pure ancora «incompleta») dell'UE (Unione Europea) al G-7 contribuisce a ridurre l'importanza di tale divisione interna (e la ridurrà sino a margini trascurabili dopo il probabile allargamento dell'UE).

Se si accetta tale premessa, il problema maggiore della governabilità globale è quello del rapporto tra comunità dell'Ocse da un lato e resto del mondo dall'altro: un'area degli esclusi che include realtà molto diverse tra loro, ma tutte in rapporto competitivo e potenzialmente conflittuale con la comunità dell'Ocse (e quindi con il G-7). Questo problema è reso più urgente ed importante dal fatto che una parte almeno di questi «esclusi» sta attraversando un periodo di importante crescita economica e commerciale, e accresce i suoi collegamenti economici, commerciali ed in qualche caso anche politici con paesi membri del G-7: vedi il caso del Nafta (North American Free Trade Agreement) dell'Asean (Association of South-East Asian Nations), ecc.

Se a ciò si aggiunge il fatto che i paesi del G-7 sono variamente preoccupati o interessati dagli sviluppi politici e dalla stabilità strategica delle regioni con cui confinano o in cui sono concentrati, per varie ragioni, loro interessi vitali, ne consegue che questo più articolato quadro strategico influenza in modo differenziato i protagonisti del G-7, contribuendo ad accrescere le tensioni tra di essi e rendendo più difficile la loro cooperazione (e quindi anche la gestione dei problemi globali).

In altri termini, benché le posizioni assunte dai protagonisti ai vertici dei G-7 siano influenzate in primo luogo dalle rispettive situazioni politiche interne, e benché le discussioni affrontino soprattutto problematiche relative ai rapporti reciproci, le percezioni strategiche di lungo termine dei partecipanti sono definite anche, e in larga misura, dalla loro diversa vulnerabilità internazionale, dalla concezione del futuro degli equilibri mondiali e dalla percezione del loro interesse in tale contesto.

La posizione della Germania, ad esempio, è profondamente vincolata dalla necessità di affrontare urgentemente e con efficacia la questione dell'Europa orientale e dell'ex-Urss, mentre quella del Giappone è in larga misura definita dalla necessità di chiarire la propria collocazione e ruolo in rapporto con le nuove realtà dell'area Asia-Pacifico, senza peraltro subire un «eccesso» di leadership da parte degli Stati Uniti.

Questo spiega anche le pressioni esercitate sul G-7 nel senso di un suo «allargamento» ad altre realtà regionali, extra-Ocse. D'altra parte, su questa base, aumentano anche le divergenze di percezione tra i membri del G-7. Il profilo politico pubblico delle diverse politiche internazionali dei «grandi» europei diverge al punto che «i tedeschi si preoccupano dell'Europa orientale e ritengono di non ricevere l'appoggio dei loro alleati; i francesi si preoccupano del Sud e si lamentano della piccineria degli alleati in materia; gli italiani si preoccupano di loro stessi; i britannici si preoccupano di un eccesso di impegni e avvertono i loro alleati (americani inclusi) che in futuro saranno "costretti" a dire più volte di no che di sì»   Günter Nonnenmacher, «National Approaches to the Future of Europe: Germany» Werner Weidenfeld, Josef Janning (eds) Europe in Global Change, Gütersloh, Bertelsmann Foundation, 1993, pp. 139-147.>.

A ciò si può aggiungere che i canadesi sembrano molto vicini all'introversione degli italiani (almeno quanto a bruschi cambiamenti politici interni); i giapponesi si preoccupano della loro concorrenzialità e ritengono che i loro alleati siano incapaci di comprendere la logica della nuova situazione competitiva nell'area Asia-Pacifico; e gli americani infine, pur essendo disposti ad assumere importanti responsabilità globali, si preoccupano del fatto che tali impegni non pre-determinino la loro libertà d'azione e la loro sovranità nazionale (e non turbino il rapporto consensuale tra Presidente e Congresso).

Il paese membro del G-7 che più dovrebbe avere una visione complessiva della situazione internazionale e del suo ruolo strategico è gli Stati Uniti d'America. Tuttavia, il fallimento del grande disegno di nuovo ordine mondiale lanciato dal presidente Bush - seguito dalla rovinosa sconfitta elettorale subita dallo stesso Bush ad opera di Bill Clinton - ha in qualche misura confuso le acque, lasciando gli Stati Uniti in una situazione ambigua, a metà tra impegno globale e spinte neo-isolazioniste.

Una recente analisi della natura e degli orientamenti della futura politica estera americana   Robert D. Blackwill, «A Taxonomy for Defining US National Security Interests in the 1990s and Beyond», Werner Weidenfeld, Josef Janning (eds) Europe in Global Change, Gütersloh, Bertelsmann Foundation, 1993, pp. 100-119.>si domanda se la politica di sicurezza dell'unica Superpotenza rimasta sulla terra verrà guidata da un complesso coerente di criteri, o piuttosto da decisioni prese sotto la spinta dell'emergenza ed influenzate da fattori quali la politica informativa della Cnn e delle altre grandi catene televisive, la necessità di alimentare l'inesauribile «fame di notizie» dei Media, il peso dei gruppi di pressione settoriali, la capacità e l'influenza dei singoli responsabili dell'uno o dell'altro dossier e naturalmente anche le iniziative di altri paesi.

Ma anche un processo più sistematico e per così dire obiettivo di identificazione degli interessi e delle priorità nazionali può comportare che gli Usa non si sentano aprioristicamente impegnati nell'una o nell'altra organizzazione internazionale, salvo forse, per la loro natura universalistica, nelle sole Nazioni Unite (e anch'esse vengono di fatto giudicate alla luce della loro corrispondenza agli obiettivi nazionali). In altri termini, poiché si tratta di affrontare una situazione fondamentalmente nuova in termini strategici, istituzioni e organizzazioni internazionali create per risolvere o gestire problemi del passato - come la Nato, la Csce (Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa), l'Ocse, l'Fmi o lo stesso G-7 - non hanno alcuna aprioristica validità. Come afferma Blackwill (che in questo sembra essere in sintonia con le percezioni della nuova Amministrazione americana), «In primo luogo dobbiamo identificare con chiarezza i nostri più rilevanti interessi vitali che discendono dal nocciolo degli obiettivi nazionali americani. Solo successivamente potremo vedere che cosa le istituzioni esistenti, o forse anche nuove istituzioni, possono fare per promuovere questi interessi nazionali di sicurezza e questi obiettivi nazionali americani. In sintesi, in primo luogo bisogna concepire una strategia - quindi trovare i mezzi istituzionali adeguati a raggiungere i fini individuati da tale strategia»   D. Blackwill, op.cit., p. 410.>.

Vi è quindi la possibilità di una riaffermazione della priorità assoluta dell'interesse nazionale e di una diminuzione dell'importanza di quegli interessi collettivi, maturati all'interno delle organizzazioni internazionali, che dovrebbero invece servire da limite e norma esterna al processo decisionale nazionale.

Ma tale ottica è anche di ostacolo al maturare di un miglior processo di burden-sharing, poiché finisce col trasformare ogni problema di gestione in una scelta ad hoc, diminuendo l'importanza di lungo termine degli accordi internazionali, e quindi anche condizionando ogni contributo nazionale (in termini sia di responsabilità che di costi) alla valutazione, volta per volta, dei singoli interessi nazionali: una situazione che non può che complicare enormemente la governabilità del sistema internazionale e ridurre la propensione alla solidarietà tra i membri del G-7.

Nella realtà, questa ottica nazionale può venire moderata dalla constatazione dell'interesse comune a predisporre alcuni automatismi di funzionamento del sistema internazionale, sotto forma di accordi per la gestione di determinati problemi, alleanze e meccanismi formali di consultazione. Tuttavia il funzionamento ottimale di questo sistema dipende comunque dalla percezione che i maggiori attori internazionali hanno della sua importanza. Anche se alcuni segnali indicano una ripresa di egoismo nazionale, nella pratica, per cercare di gestire e soprattutto per prevenire le crisi internazionali, i maggiori attori internazionali sembrano privilegiare una serie di accordi settoriali quali il Tnp (Trattato di non-proliferazione), il Mtcr, eccetera, e altri accordi «quadro» - come quelli della Csce - che predeterminano sia i comportamenti che gli interessi dei partecipanti e quindi anche alleanze e strutture istituzionali.

A ciò si aggiunge il fatto che lo stato nazionale è ormai ben lungi dall'essere il solo o anche semplicemente il principale depositario della legittimità politica, né ha più tutta la forza e le capacità operative necessarie per affrontare e risolvere le crisi che in qualche modo lo coinvolgono o lo minacciano. Secondo una certa retorica neo-nazionalista, lo stato nazionale, pur non avendo la possibilità di imporre le sue preferenze, manterrebbe un diritto di veto nei confronti di tutte le soluzioni avversate. In altri termini, si sarebbe generalizzata la pratica di quelle che in diversi studi dello Iai abbiamo più volte definito potenze zoppe (o incomplete), che hanno alcuni, ma non tutti gli strumenti necessari per intervenire sul quadro internazionale, e che quindi non possono guidarlo a loro piacimento, ma che detengono comunque un potere sufficiente per bloccare le evoluzioni a loro più sgradite e comunque per imporre la difesa dei loro interessi settoriali, quale che sia l'interesse globale.

Tuttavia, in una situazione in cui ogni decisione strategica può essere bloccata da un veto nazionale, nessuna crisi verrà efficacemente affrontata o risolta, e quindi la sicurezza internazionale e la governabilità del sistema si ridurranno rapidamente, sino al punto che lo stesso esercizio del diritto di veto diverrà superfluo, visto che il problema sarà quello di una minaccia costante, superiore alle capacità di gestione dei singoli stati. In tal modo l'egoismo nazionale si rivelerebbe suicidario, e diverrebbe quindi interesse generale la sua delimitazione e il ritorno a forme di superiore consenso e legittimità internazionale e/o sovranazionale. In altre parole, il solo diritto-veto non è uno strumento di gestione delle crisi e quindi non corrisponde agli interessi vitali degli stessi stati nazionali.

Nella pratica, in questi ultimi anni, il sistema internazionale, dopo aver concesso uno spazio crescente alla affermazione delle priorità settoriali e nazionali, sta nuovamente orientandosi verso la identificazione degli interessi e delle priorità collettive, e sta quindi rivalutando l'importanza di sistemi formali di alleanza e di organizzazioni internazionali ben strutturate. Forse l'eccessiva speranza nella possibilità di costruire a breve termine un nuovo ordine internazionale basato sulle Nazioni Unite aveva portato a sottovalutare, e quindi anche ad accrescere la crisi delle organizzazioni internazionali (specie nel campo della sicurezza). Gli sviluppi delle polemiche euro-americane sul Gatt, e il tentativo sviluppato dal presidente Clinton di utilizzare la creazione del Nafta e un possibile potenziamento della Comunità economica del Pacifico per esercitare pressioni e minacce nei confronti dell'UE, hanno rivelato una visione tattica ed utilitaria (di tipo nazionalista) degli strumenti multilaterali. Una tale ottica pone un limite fortissimo ad ogni possibile evoluzione istituzionale del G-7 come organo di governo mondiale, anche se, allo stesso tempo, ribadisce la sua potenziale importanza strategica proprio come organo di consultazione e reciproca comprensione, per evitare il montare di conflitti di tipo nazionalista o protezionista.

Ora però si delinea anche il processo inverso. L'importanza che gli Usa danno alla «estensione» della Nato (e i francesi e i tedeschi a quella dell'Ueo, Unione dell'Europa occidentale) verso Est, l'attenzione con cui il Giappone guarda alla Csce, il fatto che si voglia in qualche modo «regionalizzare» le funzioni di gestione delle crisi formalmente delegate al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, sono tutte importanti indicazioni che vanno nel senso di una rivalutazione dell'importanza di queste strutture «tradizionali», purché esse consentano di affrontare in modo più moderno ed efficace la problematica complessa della nuova sicurezza e del nuovo ordine internazionale.

In questa «rivalutazione» sembra rientrare anche il G-7, almeno nell'ottica dell'amministrazione Clinton. Per quanto lo stesso Clinton sembri personalmente favorevole a una «sburocratizzazione» dei vertici e ad un loro ritorno alle origini, il fatto è che l'amministrazione americana, in un momento di grandi trasformazioni internazionali, sembra comunque interessata a mantenere aperte le potenzialità implicite in una struttura dai contorni così aperti e indeterminati come quella del G-7. Il fatto che ai vertici sia possibile affrontare praticamente qualsiasi argomento in modo diretto, e che essi possono avere un importantissimo «effetto annuncio», fa sì che non sembri né facile né opportuno rinunciarvi, sino al punto di accettare persino alcune modeste formule di istituzionalizzazione del G-7, ove queste si rivelassero necessarie per accrescerne l'efficacia.

Interessante è l'evoluzione della posizione della Francia, un paese che ha sempre tenuto ad affermare la prioritaria difesa dei suoi interessi nazionali, ma che nei fatti, non solo ha perseguito una politica di accordo preventivo con la Germania e di integrazione europea, ma ha progressivamente risentito dell'indebolirsi della garanzia sistemica assicurata nel passato dall'impegno globale americano (che Parigi criticava, ma non per questo disprezzava), ed ha quindi iniziato una importante marcia di avvicinamento nei confronti della Nato. Ora la Francia è teoricamente in bilico tra due ipotesi estreme: la continua europeizzazione dei suoi interessi nazionali, ovvero un forte neo-nazionalismo Vedi François Heisbourg, «National Approaches to the Future of Europe: France» Werner Weidenfeld, Josef Janning (eds) Europe in Global Change, Gütersloh, Bertelsmann Foundation, 1993, pp. 148-156.>. In pratica tuttavia la tendenza neo-nazionalista è vista solo come una risultante negativa e residuale del possibile fallimento dell'altra opzione: come qualcosa che può essere imposto alla Francia da comportamenti avversi da parte degli altri interlocutori internazionali, più che come una scelta logicamente perseguibile nel suo miglior interesse. Persino le recenti polemiche sul negoziato Gatt, che hanno visto un risveglio di particolarismo francese, confermano quanto sopra, visto che Parigi è perfettamente consapevole del fatto che i suoi interessi nazionali hanno una qualche possibilità di essere difesi efficacemente solo in quanto essi riusciranno a condizionare la posizione negoziale comune dell'UE. Anche se questo significa che l'UE, per arrivare alla conclusione positiva dei negoziati Gatt, ha dovuto mediare al suo interno il risveglio degli interessi e delle posizioni settoriali, ciò ha tuttavia confermato il ruolo dell'UE come unico reale interlocutore di tali interessi e quindi, in qualche modo, ha anche rafforzato e confermato il suo ruolo internazionale: nessun nazionalismo è possibile in Europa (con successo) se non è anche in qualche modo «europeizzato».

Per quel che riguarda il G-7 in particolare, la Francia (membro permanente del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e paese da sempre sostenitore di un ruolo autonomo dell'Europa) non sembra essere tanto interessata ad uno sviluppo «politico» di questa struttura, quanto al mantenimento della sua valenza economica e di «immagine». Tuttavia il G-7, in un'ottica francese, può comunque avere una sua valenza politica particolare, quando si tratta di affrontare grandi problematiche macroeconomiche quali quella del rapporto tra Nord e Sud del mondo (tra ricchi e poveri), e quindi anche tra Est ed Ovest.

Leggermente diversa sembra la posizione della Gran Bretagna, non tanto perché essa segua una politica più «nazionalista» di altri, quanto perché sembra piuttosto convinta della necessità fondamentale di guardare ai problemi europei secondo un'ottica internazionale: una posizione che è certamente rafforzata dalle convinzioni «liberiste» del sistema politico ed economico britannico, che richiedono, per potersi esprimere al meglio, il mantenimento di una situazione politica globale stabile e di precise regole di salvaguardia della libera concorrenza Laurence Martin, «National Approaches to the Future of Europe: France» Werner Weidenfeld, Josef Janning (eds) Europe in Global Change, Gütersloh, Bertelsmann Foundation, 1993, pp. 157-166.>. Ma se questa percezione può in qualche modo limitare il contributo della Gran Bretagna alla costruzione dell'UE, d'altro lato essa fa di questo paese uno di quelli culturalmente e politicamente più preparati e disposti ad assumersi responsabilità e oneri di gestione del sistema internazionale in generale, e quindi anche una sorta di «membro modello» del G-7 e di strenuo avversario di una «rinazionalizzazione» del sistema internazionale che ostacoli lo stabilimento di un nuovo ordine.

Forse anche per questa ragione la Gran Bretagna sembra essere il paese che più si è preoccupato di rivedere il formato delle riunioni del G-7 per dare loro maggiore significato ed efficacia. In questa ottica la posizione britannica è perfettamente in linea con il tradizionale empirismo della sua politica, e mira a ridurre tutto il «contorno» per riportare i vertici del G-7 al loro ruolo iniziale di incontri riservati e diretti tra i capi di stato e di governo. Naturalmente questa posizione è anche favorita dalla particolare struttura del governo britannico, fortemente centralizzato e ben coordinato.

Più complessa è la posizione (in qualche aspetto parallela) della Germania e del Giappone: due grandi potenze economiche destinate a giocare un ruolo crescente in ambito internazionale, ma anche due paesi in qualche modo «revisionisti» rispetto all'ordine internazionale scaturito nel dopoguerra e alla sua piramide gerarchica (che invece privilegia, almeno sul piano formale, sia la Francia che la Gran Bretagna). Tuttavia il «revisionismo» odierno di questi due paesi è del tutto diverso dal «revisionismo» che caratterizzò le loro politiche estere sino alla seconda guerra mondiale. Mentre allora si trattava di rovesciare a loro favore gli equilibri di potenza, oggi si tratta più semplicemente di integrare equamente la loro potenza all'interno delle strutture gestionali esistenti. E la spia più interessante di questo processo è data dalla loro progressiva evoluzione dal ruolo di paesi «consumatori» di sicurezza al ruolo di «produttori», attraverso la partecipazione alle missioni di pace delle Nazioni Unite o della Csce, e l'accettazione a pagare costi molti rilevanti per il buon funzionamento delle strategie di prevenzione o gestione delle crisi.

Non bisogna naturalmente sottovalutare l'elemento dirompente costituito da un processo di ridefinizione dei ruoli internazionali di questi due paesi. Esistono, in particolare in Germania - a causa della difficoltà di integrare in tempi brevi i Länder orientali e del complesso rapporto con i paesi dell'Europa centrale e orientale - forti pulsioni nazionaliste e persino razziste, che risvegliano preoccupanti fantasmi. Ma tutto questo non deve far dimenticare l'alto grado di integrazione internazionale di questi due paesi - in particolare della Germania - e il loro comportamento coerente nel lungo termine con il mantenimento della solidarietà internazionale. Il problema semmai è quello già individuato all'inizio, e cioè il fatto che Germania e Giappone, dopo essersi trovati per anni a guardare la frontiera con l'impero sovietico, a causa della disgregazione di quell'impero e dei mutamenti che ciò ha provocato nel sistema internazionale, si trovano ora ai confini con due aree in pieno movimento, dalle grandi potenzialità economiche - specialmente nella regione Asia-Pacifico, dove esse stanno già realizzandosi - ma anche dai grandi rischi di conflittualità interna.

Il G-7 ha giocato un ruolo importante nel favorire la crescita internazionale di Germania e Giappone, offrendo loro un trampolino internazionale di tanto maggiore rilevanza in quanto queste due grandi potenze economiche non sono (ancora) membri permanenti del Consiglio di Sicurezza. Di ciò ha profittato forse più la Germania del Giappone, grazie al fatto che questo paese europeo è stato sempre più integrato in contesti politici multilaterali di quanto non sia accaduto al paese asiatico (che ha invece mantenuto un rapporto strettamente bilaterale con gli Stati Uniti). In altri termini, la Germania ha vissuto il G-7 come un altro importante tassello di quella multilateralizzazione sempre più spinta che ha caratterizzato sia i suoi rapporti politici che la sua politica economica e commerciale. Di converso, il G-7 è stata una delle pochissime esperienze multilaterali del Giappone: esso ha quindi assunto un rilievo politico interno molto grande, anche di politica interna, anche se il paese non è sempre riuscito a sfruttarne appieno le potenzialità.

Simili, pur nella grande diversità dei due paesi, sembrano anche gli interessi dell'Italia e del Canada, almeno per quel che riguarda il G-7. Ambedue infatti hanno oggi un problema di presenza politica e di ruolo internazionale che affonda le sue radici anche nelle difficili problematiche politiche interne. Per l'Italia, il problema è assieme quello di mantenere saldo un vincolo estero che è insieme anche fonte di legittimità e obiettivo strategico di lungo termine, e che contribuisce in modo importante ad evitare che questo paese, economicamente forte, ma politicamente e istituzionalmente debole, si trovi ad operare in una posizione del tutto anomala, di emarginazione «mediterranea», che sarebbe fonte di nazionalismo revanscista e potrebbe alimentare più gravi involuzioni interne. Il Canada invece, come si è visto anche nel corso della recente campagna elettorale, pur avendo perseguito negli ultimi anni una politica di crescente liberalizzazione economica con gli Usa, ha un grave problema di identità nazionale nei confronti del suo vicino americano (che alimenta resistenze di tipo nazionalistico anche nella popolazione di lingua inglese), e un importante problema di riassetto federale che riguarda essenzialmente il Québec e la popolazione di lingua francese. Nel complesso, una maggiore integrazione in organismi multilaterali di gestione degli affari internazionali, può quindi contribuire a semplificare anche i problemi di coesione e di identità nazionale. Né bisogna sottovalutare il fatto che tradizionalmente il Canada ha sempre cercato di mantenere un alto livello di partecipazione a responsabilità di tipo internazionale, sia in ambito Onu che Csce (oltre alla più tradizionale partecipazione alla Nato in Europa, ormai molto ridotta in termini numerici, ma comunque mantenuta su un piano simbolico). Non è certo un caso, e conferma questo parallelismo, se anche l'Italia si è crescentemente impegnata in questa stessa direzione.

Da quanto detto sembra di poter dedurre due conclusioni di massima:

- che il futuro del G-7 dipenderà in larga misura dalla evoluzione del sistema internazionale in altri contesti, primo tra tutti quello europeo, ma in secondo luogo anche quello nordamericano e dell'Asia-Pacifico

- e che quindi il ruolo e le preoccupazioni principali del G-7 dovranno tener conto di questa diversa situazione internazionale e preoccuparsi di più del contesto internazionale complessivo in cui i membri del G-7 si troveranno ad operare.

3. Il G-7, l'UE e le partecipazioni regionali

Questa situazione, negli anni recenti, ha visto una consolidata tendenza a sviluppare forme di integrazione regionale, particolarmente nel campo commerciale, ma anche nel settore più generale dell'economia, della sicurezza e della politica estera in generale.

Tale tendenza è stata variamente favorita in passato dai paesi occidentali, anche perché era vista come un utile baluardo contro la penetrazione comunista, oltre naturalmente ad offrire migliori prospettive di sviluppo e di cooperazione economica. La prima giustificazione è oggi meno importante di ieri, anche se mantiene una sua validità in Asia, a causa del permanere di regimi comunisti o para-comunisti nella Repubblica Popolare Cinese, nella Corea del Nord, in Vietnam e in Birmania. Tuttavia è venuto piuttosto aumentando l'interesse verso queste alleanze e organizzazioni regionali sia come possibili partner economici che, in senso più largo, come ambiti politico-istituzionali che possano in qualche maniera accrescere la stabilità politica dei paesi della regione.

Già da tempo il G-7 si è trasformato in G-7+1, grazie alla partecipazione della Comunità europea, sia attraverso la commissione (presidente e commissario con l'incarico di seguire gli affari esteri) che attraverso la sua presidenza di turno. Tale innovazione seguiva quella già avvenuta in un altro contesto altamente «politico», e cioè la Csce, che aveva visto il regolare coordinamento delle posizioni dei paesi membri e che vide, nel 1975, la firma dell'Atto di Helsinki da parte dell'allora capo del governo italiano, Aldo Moro, sia nella sua qualità di rappresentante nazionale che in quanto presidente di turno della Comunità.

La Commissione Europea è stata rappresentata per la prima volta ad un G-7 nella riunione del maggio 1977 a Londra dall'allora presidente Roy Jenkins. Jenkins venne invitato anche nei tre vertici successivi, a Bonn nel 1978, a Tokio nel 1979, a Venezia nel 1980, così come il suo successore Gaston Thorn, che partecipò ai G-7 di Ottawa nel 1981, Versailles nel 1982, Williamsburg nel 1983 e Londra nel 1984. Il ruolo della Commissione è andato man mano crescendo, sia perché non si è mai interrotta la serie degli inviti (che sono quindi sempre più divenuti un fatto «dovuto») sia perché cominciò a giocare un ruolo suo proprio: al Vertice di Toronto del 1988 Jacques Delors fu tra i protagonisti della riunione e al Vertice di Parigi del 1989 il ruolo della Commissione è stato riconosciuto esplicitamente, quando i Sette le hanno affidato la gestione del programma «Phare» di aiuto alla ristrutturazione delle economie dei paesi ex-comunisti dell'Europa centro-orientale.

Anche la presidenza di turno della Comunità europea partecipa ai vertici dei Sette, ma essa è «visibile» solo quando è assicurata da un paese che non partecipa già in proprio al G-7: tale visibilità è stata assicurata due volte dall'Olanda, a Tokio nel 1986 e a Londra nel 1991, e due volte dal Belgio, a Venezia nel 1987 e ancora a Tokio nel 1993.

Di fatto ora nessuno sembra voler mettere in discussione questa partecipazione, almeno da che fallì un tentativo in questo senso da parte del Presidente Bush, al G-7 di Houston del 1990, che si inquadrava nella «polemica» americana contro la tendenza europea a coordinarsi preventivamente, e coincideva con la discussione su un possibile maggiore ruolo comune europeo nel campo politico e della sicurezza che precedette l'accordo sul Trattato di Maastricht.

Ora però si apre un nuovo periodo: quello dell'Unione europea. Anche se il Trattato di Maastricht fosse destinato ad un'attuazione più lenta ed incerta di quanto non si sperasse alla fine del 1990, comunque il passaggio dalla Comunità all'Unione Europea non è semplice nominalismo. Certo, la Pesc (Politica estera e di sicurezza comune) è regolata da un sistema decisionale più «intergovernativo» di quello di altre politiche comunitarie - specie la terza fase dell'Uem (Unione economica e monetaria) - tuttavia la Pesc è ormai divenuta parte integrante dell'Unione, così come la futura «politica di difesa comune» (e l'eventuale «difesa comune» che potrebbe seguire, se così vorranno i membri dell'UE), e come la stessa Ueo (Unione dell'Europa occidentale), organizzazione difensiva multilaterale europea, un tempo ben distinta dalla CE, ma oggi inserita nel processo di sviluppo dell'UE e collegata alle decisioni politiche del Consiglio europeo. Questa nuova realtà pone in prospettiva la questione di una partecipazione a pieno titolo dell'UE e delle sue istituzioni politicamente rappresentative e decisionali (Commissione e Consiglio) ai lavori del G-7, inclusa quella che abbiamo definito alta politica quando essa venisse discussa.

In questo quadro, è probabile che il progressivo sviluppo dell'Uem ponga intanto il problema di una partecipazione dell'UE (tramite la Commissione o quanto meno tramite il nuovo Istituto Monetario Europeo) alle cosiddette riunioni dei vice, che fanno parte del processo decisionale del G-7 (e che vedono in genere impegnati i vice-ministri del Tesoro). Ciò diverrebbe tanto più probabile ove a queste riunioni finissero per partecipare normalmente anche i delegati delle banche centrali.

È appena il caso di sottolineare come la natura politica dell'UE, la sua rilevanza giuridica e le sue ampie competenze (sovranazionali e multilaterali) separino nettamente questa istituzione internazionale da tutte le altre organizzazioni esistenti (salvo forse, per quel che riguarda la rilevanza politica e giuridica delle decisioni, il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite). Se quindi è avvenuto in passato che il G-7 abbia affidato un compito alla CE, questa non è la giustificazione per la partecipazione della CE (e oggi dell'UE) al G-7. Tale partecipazione è invece giustificata dalla diversa natura dell'UE rispetto alle altre organizzazioni internazionali.

Ciò assicurerebbe una sorta di partecipazione indiretta al G-7 ad un largo numero di paesi europei, alcuni dei quali, come la Spagna e l'Olanda, rientrano nei criteri economici richiesti da un eventuale allargamento del G-7 (vedi tab. 1). Alcuni obiettano che, tecnicamente, il Trattato di Maastricht non ha dato all'UE una piena personalità giuridica, alla pari degli altri partecipanti al G-7. Una tale obiezione meramente formale non ha molto peso, ma potrebbe assumere maggiore importanza e serietà se nel frattempo l'UE non riuscisse neanche a darsi una più consistente «personalità politica».

Tuttavia, anche in questo caso, la sola attuazione della seconda fase dell'Unione economica e monetaria (Uem), nonché ovviamente la decisione di passare all'attuazione della terza fase (anche da parte di un più ristretto numero di paesi), porrebbe comunque il problema di un aumento delle competenze esclusive dell'UE in campo economico, e quindi anche la necessità di adeguare i meccanismi di consultazione del G-7 a tale mutata realtà.

Molto complessa rimane invece la definizione degli interessi collettivi internazionali dell'UE. Esistono alcune premesse giuridiche contenute nel Titolo V del Trattato di Maastricht che istituisce la Pesc, e alcune priorità definite in modo piuttosto generale dal Consiglio Europeo di Lisbona (nel giugno 1992). Secondo tali documenti l'UE dovrebbe dare massima priorità ai problemi delle aree confinanti ad Est e a Sud: un orientamento confermato dai Consigli di Edimburgo (dicembre 1992) e Copenaghen (giugno 1993), che hanno deciso di aprire i negoziati per l'allargamento e di istituzionalizzare i rapporti con l'Europa centro-orientale. Il Consiglio Europeo straordinario di Bruxelles, nell'ottobre 1993, infine, ha individuato le seguenti aree di iniziativa immediata della Pesc:

- promozione della stabilità e della pace in Europa (con particolare attenzione all'Europa centrale e orientale - in proposito si delinea un'iniziativa franco-tedesca favorevole ad associare in tempi brevi quei paesi all'Ueo);

- Medio Oriente (appoggio al processo di pace);

- Sud Africa (sostegno politico ed economico al processo di transizione);

- Ex-Jugoslavia (ricerca di una soluzione negoziata, contributo all'attuazione di un piano di pace e sostegno all'azione umanitaria);

- Russia (sostegno al processo democratico, controllo delle elezioni).

I principali interessi di sicurezza dell'UE sono stati individuati in queste sedi, oltre che dalla definizione di alcune aree prioritarie di azione, anche nella integrità territoriale dell'UE, nella sua stabilità economica e nella difesa della sua stabilità ecologica. Sul piano dei principi generali, l'UE si è dichiarata favorevole a promuovere la democrazia e lo stato di diritto e i principi stabiliti dalla Csce, ad aiutare le riforme economiche, ad appoggiare i processi di cooperazione e di integrazione regionale (si tratta di «regioni» sul piano mondiale) e a rafforzare il controllo degli armamenti e i regimi di prevenzione della proliferazione. Lo strumento preferito dovrebbe essere quello della diplomazia preventiva, inclusa l'applicazione di pressioni di carattere politico ed economico e l'appoggio ad operazioni di mantenimento e di imposizione della pace decise dalle Nazioni Unite o dalla Csce   Vedi Günter Burghardt, «European Union: a Global Power in the Making?», Werner Weidenfeld, Josef Janning (eds) Europe in Global Change, Gütersloh, Bertelsmann Foundation, 1993, pp. 254-276, e le Conclusioni della Presidenza del Consiglio Europeo, Bruxelles, (29 ottobre 1993).>.

Si tratta di definizioni molto generali. In realtà sembra oggi (più di ieri, quando esisteva un nemico globale) molto difficile determinare l'esatta composizione degli interessi e la scala precisa delle priorità nazionali. Tutti riconoscono una generica comunanza di interessi su alcuni grandi temi globali di sicurezza (non proliferazione, lotta al terrorismo, garanzia degli equilibri globali, eccetera), di crescita e stabilità economica, di difesa dell'ambiente eccetera, salvo poi dividersi aspramente sulle priorità da assegnare ai singoli punti e sui metodi migliori per affrontarli. La maggiore differenziazione interviene quando si tratta di definire il criterio di responsabilità (quello che usualmente viene chiamato anche burden-sharing), specie quando si identifica la necessità di usare la forza e/o di sopportare importanti sacrifici economici o modificare significativamente gli esistenti equilibri socio-economici e politici interni ai vari paesi - vedi ad esempio le grandi difficoltà create al negoziato Gatt, in tutti i maggiori paesi, dal dissenso di interessi relativamente circoscritti e spesso minoritari.

Per quel che riguarda l'Europa, la questione principale è se l'UE e i suoi maggiori paesi (quelli che partecipano anche in prima persona al G-7) siano in grado di riconoscere ed affrontare non solo i problemi di loro immediato interesse, ma anche i problemi globali e soprattutto, come ha osservato recentemente un osservatore giapponese, di valutare correttamente i due aspetti, tra loro strettamente collegati, dell'impatto esterno della sicurezza europea - cioè di come gli affari europei possono influire su quelli mondiali - e delle sfide esterne alla sicurezza europea   Masashi Nishihara, European Security in a Wider World, paper for the 35th Iiss Annual Conference, Bruxelles, September 1993, International Institute for Strategic Studies, European Security after the Cold War, London, Brassey's for the Iss, 1994 (Adelphi paper; 285), pp. 60-71.>. Una valutazione corretta infatti dovrebbe comportare l'accettazione di adeguate responsabilità, e dei costi connessi, mentre una valutazione influenzata da preoccupazioni interne e di breve periodo ostacola l'assunzione di responsabilità più larghe rendendo più difficili, e comunque meno significative, le decisioni in sede di G-7.

Non si possono comunque accettare parallelismi tra l'UE ed altre istituzioni come il Fmi (o il Gatt o l'Ocse), né tanto meno con altre organizzazioni regionali come il Nafta, l'Apec o l'Asean. Mentre l'UE è presente al G-7 in quanto esprime in modo esclusivo o congiunto (grazie alla regola della sussidiarietà) la capacità decisionale e la volontà politica di un gruppo di paesi industrializzati, tra cui tre paesi membri del G-7, altre organizzazioni internazionali potrebbero venire invitate al G-7 o associate alle sue deliberazioni solo in quanto detentrici - non esclusive - di alcune competenze tecniche o come strumenti applicativi di direttive nazionali concordate nel G-7 medesimo.

E in particolare per quel che riguarda le altre organizzazioni regionali, prima di pensare ad una loro inclusione nel G-7 pare necessario e preliminare valutare se tra esse e il G-7 vi sia quanto meno una certa comunanza di obiettivi e di funzioni. Un attento esame degli obiettivi per cui sono stati creati, ad esempio, il Nafta o l'Apec, e delle competenze ad esse attribuite, evidenzia il fatto che queste condividono - e per di più in modo non esclusivo - solo una parte assai limitata degli obiettivi generali e delle funzioni potenziali del G-7, e spesso non sono state dotate di specifiche competenze nei settori di interesse del G-7 stesso. Tutto sommato, l'organizzazione internazionale che più potrebbe avvicinarsi al modello necessario è quella dell'Asean, se in essa si includono anche i meccanismi consultivi politici sviluppati a latere (come la Post-Ministerial Conference). Tuttavia siamo ancora ben lontani dal «modello UE» (o anche solo CE) e comunque si tratta di una organizzazione in cui non è compreso alcun paese membro del G-7. Tutto ciò rende molto problematica e tutto sommato sconsigliabile una loro eventuale partecipazione istituzionale all'esercizio del G-7.

Alcuni sostengono l'opportunità di un simile allargamento «tecnico» in quanto ritengono che le discussioni del G-7 risentano dell'assenza di una rappresentatività adeguata di alcuni livelli decisionali autonomi di rilevante importanza, come ad esempio i governatori delle banche centrali (specie quando tali istituti hanno una effettiva autonomia dal loro governo). In particolare Van Lennep (già Segretario generale dell'Ocse) ha osservato come il G-7 non abbia un posto preciso all'interno del sistema delle organizzazioni internazionali che si occupano di coordinamento economico (come la stessa Ocse o il Fmi), a differenza di altri raggruppamenti quali ad esempio il G-10 (un Gruppo che in realtà è di undici paesi, nato nel 1964 a partire dal WP-3 - il gruppo di lavoro numero 3 - dell'Ocse, comprendente i paesi dell'attuale G-7 più l'Olanda, la Svezia il Belgio e la Svizzera, collegato istituzionalmente con il Fmi, che ha giocato un ruolo importante fino al crollo del sistema di Bretton Woods per essere poi di fatto esautorato nelle sue funzioni dalle riunioni dei ministri del Tesoro dei G-5/7)   Emile Van Lennep, «Institutional Aspects of International Economic Policy Cooperation and Coordination», in H. J. Blommenstein (ed.), The Reality of International Economic Policy Coordination, Amsterdam, New York, Oxford, Tokio, North Holland, 1991, pp. 61-78.>. Tuttavia questo argomento, se da un lato può suggerire un maggiore collegamento istituzionale tra queste organizzazioni e il G-7, d'altro lato può invece portare a concludere come sia opportuno non istituzionalizzare ulteriormente il G-7 per evitare di dover poi procedere a ridisegnare da cima fondo tutto il sistema internazionale, i suoi meccanismi di accordo e di funzionamento e la sua organizzazione gerarchica.

In pratica, le delegazioni nazionali sono già state allargate alla partecipazione dei banchieri centrali, mentre sono opportunamente rimaste fuori dal G-7 istituzioni collettive che decidono secondo la regola del consenso o dell'unanimità dei paesi membri, o che non elaborano politiche proprie, ma registrano ed applicano solo le decisioni prese dai paesi che ne sono membri.

In realtà una tale partecipazione avrebbe senso solo se il G-7 si trasformasse in un sistema di governo mondiale, con apposite strutture e meccanismi decisionali e quindi anche con un rapporto gerarchico nei confronti delle altre organizzazioni internazionali. Ma tale ipotesi non sembra né politicamente prevedibile né funzionalmente opportuna, e comunque porrebbe la necessità di risolvere il conflitto di competenza e di ruolo che verrebbe a nascere con il Consiglio di Sicurezza.

Rimangono tuttavia due necessità:

- quella di accrescere comunque l'attenzione del G-7 nei confronti delle aree di cooperazione regionale e quindi anche di favorire un miglior funzionamento del rapporto tra istanze decisionali globali e istanze decisionali regionali, anche per evitare una crescita delle divergenze tra le percezioni economiche e di sicurezza dei singoli paesi membri del G-7;

- e quella di assicurare un miglior «monitoraggio» della situazione globale, sia in funzione delle discussioni del G-7 che successivamente, per verificare la rispondenza dei comportamenti settoriali alle indicazioni politiche globali scaturite dal G-7 medesimo.

La soluzione di questi problemi richiede un'analisi dei meccanismi di funzionamento del G-7, per renderli più rispondenti agli obiettivi perseguiti. Essa dovrà infine risolvere anche il problema della qualità ed intensità della partecipazione dei rappresentanti dell'UE non solo al Vertice del G-7, ma anche ai lavori dei gruppi e dei comitati ad esso collegati.

4. Allargare il G-7 ad altri paesi?

In numeri, il G-7 riunisce oggi i paesi che producono i due terzi della ricchezza del mondo (più di 14.000 miliardi di dollari su 21.000), pur avendo meno di un ottavo degli abitanti del pianeta, 650 milioni su quasi 5,4 miliardi. Il che non significa che esso raccolga anche i cittadini più «ricchi». La classifica dei paesi sulla base dei redditi individuali vede infatti ai primi sette posti mondiali solo un paese del G-7: secondo la Banca Mondiale, i più «ricchi» sono infatti nell'ordine gli svizzeri, i lussemburghesi, i giapponesi, gli svedesi, i finlandesi, i norvegesi e i danesi. Un «club» dei grandi popoli comprenderebbe, invece, nell'ordine, i cinesi, gli indiani, gli statunitensi, gli indonesiani, i brasiliani, i russi e i giapponesi: un po' più della metà della popolazione mondiale, ma con un Pil (Prodotto interno lordo) di 10.800 miliardi di dollari solamente.

Ci si domanda se e perché allargare il G-7 a uno o più altri paesi. Si potrebbero così invitare al G-7 alcuni paesi perché sono diventati abbastanza ricchi (magari anche più di alcuni membri attuali) o perché sono molto popolosi, o strategicamente importanti, o perché rappresenterebbero le posizioni di un continente o di un sub-continente, eccetera. È abbastanza evidente dalla tabella 1 come il criterio economico, di per sé, non fornisca una chiara guida all'allargamento. Certo si potrebbe ricorrere ad una «sintesi di criteri», analogamente a quanto è stato fatto quando ci si è posti il problema dell'eventuale allargamento dei membri permanenti del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Ma il G-7 non è l'Onu. I paesi indispensabili perché il G-7 possa svolgere utilmente le sue funzioni non sono solo quelli essenziali per funzionamento del sistema, ma soprattutto quelli che sono disposti ad assumersene responsabilità e costi e che condividono un accordo strategico di fondo tra loro

Il Pil è espresso in miliardi di dollari, la popolazione in milioni, la crescita del Pil in percentuale annua. Per la Germania, solo il dato della popolazione tiene conto della riunificazione.

Il G-7 non ha mai avuto l'ambizione di gestire in proprio, in modo più efficace di altri, qualsivoglia politica, e non dovrebbe porsi oggi un tale obiettivo, complicando così ulteriormente il panorama internazionale. Esso deve invece rimanere un luogo di alta politica, utilizzato dai suoi membri per meglio definire i reciproci obiettivi, per constatare le possibili convergenze e per smussare, ove possibile, le inevitabili divergenze in materia di grandi priorità strategiche, siano esse di tipo economico, di sicurezza od altro. L'ampio arco degli argomenti che possono essere trattati in un G-7 non si giustifica in altro modo che con la constatazione che in quella sede i massimi dirigenti politici delle maggiori potenze industrializzate parlano tra loro, appunto, di politica e non dei singoli dossier tecnici (siano essi economici, militari, ambientali od altro) che verranno poi mano a mano definiti in altri ambiti negoziali responsabili per competenza, già creati o stabiliti ad hoc.

Oggi siamo in una situazione simile a quella verificatasi nel 1974-75, quando nacque l'idea dei G-7 (caratterizzata allora dallo shock petrolifero e oggi da quello politico-strategico). Le istituzioni internazionali non mancano: siamo in una nuova situazione europea ed occidentale che ricerca i modi migliori per far funzionare le tante Interlocking Institutions, mentre la nuova situazione mondiale suggerisce diverse ipotesi di «gerarchizzazione» e di divisione dei ruoli tra le organizzazioni esistenti. La nuova parola d'ordine è divenuta sussidiarietà: un termine ambiguo, mutuato dalla dottrina sociale cattolica, oggi inserito nel quadro giuridico dell'Unione Europea, che dovrebbe aprire la strada ad una cooperazione interistituzionale fra organizzazioni internazionali e con i singoli stati, secondo un principio di efficienza tanto difficile da determinare quanto politicamente necessario.

Fatta questa considerazione, ne consegue però che la scelta dei leader da invitare al G-7 deve essere ad essa funzionale: si deve cioè trattare di rappresentanti di paesi che hanno un evidente e primario interesse - o ancora meglio una ineliminabile necessità - ad intendersi (nel senso di ascoltarsi reciprocamente, prima ancora di decidere assieme, cosa che può anche non avvenire) su tutta una serie di argomenti globali sui quali la loro posizione avrà un'importanza cruciale.

Parallelamente, dovranno essere interessati a partecipare al G-7 in modo particolare quei governi che hanno individuato la necessità di un'azione concertata e concorde per la gestione degli affari internazionali, ma che hanno anche la consapevolezza di non poter raggiungere questo obiettivo solamente attraverso la collazione e la giustapposizione delle singole posizioni nazionali elaborate all'interno di ogni singolo paese. Viviamo in un periodo di ri-nazionalizzazione delle politiche estere, caratterizzato da una crescita di importanza del consenso politico interno su quello internazionale, e quindi da una maggiore «debolezza» di tutti i governi delle maggiori potenze industrializzate. Tale processo è solo parzialmente contrastato o risolto dall'azione delle varie organizzazioni internazionali esistenti. Al contrario, la formalizzazione tipica del processo decisionale delle organizzazioni internazionali (il «consenso», la regola dell'accordo sul minimo comune, eccetera) tende ad accrescere il potere di blocco dei gruppi di pressione nazionali. Il G-7, non avendo una struttura decisionale formalizzata (anzi, non essendo una struttura decisionale classica) consente invece, almeno in teoria, di far prevalere, almeno in quel contesto e fra quegli interlocutori, le ragioni del consenso internazionale su quelle del consenso interno, e può quindi essere un utile contrappeso al processo di ri-nazionalizzazione della politica estera (può, in altri termini, divenire un utile vincolo esterno a disposizione dei leader, da utilizzare nei confronti della loro opinione pubblica interna).

Sulla base delle premesse prima delineate diviene difficile sostenere l'inclusione nel G-7 di paesi come la Cina, l'India, l'Indonesia o il Brasile, senza porsi il problema di una trasformazione dello stesso G-7 in qualcosa di completamente diverso, molto più formalizzato, e quindi anche molto meno luogo di alta politica e invece molto più luogo di gestione di politiche settoriali o specifiche. Se si pensasse di allargare il G-7 a paesi di questo genere, allora bisognerebbe anche porsi il problema di una sua maggiore istituzionalizzazione e della sua trasformazione in organizzazione internazionale di tipo tradizionale, individuando, secondo il già citato principio della sussidiarietà, quelle funzioni che presumibilmente sarebbero meglio gestite da tale nuova struttura a confronto di quelle che verrebbero invece gestite dal Consiglio di Sicurezza o da altre organizzazioni o strutture (internazionali o nazionali).

Ciò non esclude la possibilità di collegare la riunione del G-7, più o meno occasionalmente, con altre riunioni internazionali o con incontri con altri leader. Ricordiamo ad esempio che, in occasione del Vertice di Parigi del 1989, Mitterrand decise di invitare nella capitale francese anche un certo numero di capi di Stato di paesi del Terzo Mondo, con cui ebbe una riunione immediatamente prima dell'apertura del G-7. I partecipanti a questa riunione produssero un Comunicato indirizzato al G-7 e parteciparono ad una cena «di lavoro» con i partecipanti al G-7, la sera prima dell'apertura dei lavori del vertice. Ciò costituisce un precedente interessante che, sia pure in modo diverso e con altri partecipanti, è stato utilizzato anche a Tokio nel 1993.

4.1. La Russia

Questo grande paese sta vivendo un difficile periodo di trasformazione politica, sociale ed economica, alla ricerca di una nuova dimensione nazionale non facile da individuare. Per ora la Russia si è trasformata da nemico tradizionale dell'Occidente in una sorta di alleato e possibile partner per la gestione degli affari mondiali. Ma l' evoluzione è ancora in atto. È possibile scorgere incoraggianti sintomi di stabilizzazione sia in campo economico che politico e militare - il fallimento della resistenza anti-Eltsin ne è una importante conferma. Le stesse tendenze particolaristiche esistenti all'interno della Russia debbono fare i conti con potenti forze contrarie, e prima di tutto con il fatto che nella Russia attuale la proporzione dei «non-russi» sulla popolazione totale è di solo il 17% (a fronte del 48% dell'ex-Urss). I russi sono una minoranza solo nel Daghestan (una entità multinazionale senza gruppo etnico dominante), nel Kabardino-Balkaria (bi-nazionale), in Cecenia (divisa al suo interno), nell'Inguscezia (che coopera con la Russia), nell'Ossezia del Nord (legata alla Russia nel conflitto con i mussulmani e i georgiani), nella Tartaria, nella Calmucca e nella Tuva. Ma tali repubbliche non costituiscono un insieme geograficamente coerente e dipendono strettamente dall'interscambio economico e tecnologico con la Russia - e infine non hanno alcuna tradizione od esperienza di stato nazionale autonomo.

La vittoria di Eltsin sui suoi oppositori sembra, almeno per ora, aver risolto il dibattito interno sul futuro orientamento politico internazionale della Russia a favore del partito che potremmo definire «euro-atlantico», che ha un orientamento coincidente grosso modo con la prospettiva di avere rapporti sempre più stretti con il G-7. Per quanto esista ancora un forte partito «eurasiatico puro e duro», di nazionalisti e nostalgici della vecchia Urss, l'orientamento alternativo a questa linea potrebbe soprattutto venire da quello che si può definire il partito «eurasiatico moderato», attualmente alleato al partito euro-atlantico, che però sottolinea con maggiore forza la necessità di difendere interessi vitali della Russia che richiedono una stabilizzazione «pro-Russa» dello spazio geo-strategico dell'ex-Urss. È quest'ultimo un orientamento che trova appoggio specialmente tra i militari e il vecchio complesso militare-industriale.

È evidente come l'uno o l'altro partito potranno trovare maggior forza a seconda delle aperture e delle proposte che vengono dall'Occidente. Ma in questo quadro, oltre al G-7, assumerà grande importanza il quadro di cooperazione in Europa: ruolo della Nato e dell'Ueo, futuro della Csce. È su questo piano infatti che si deciderà la futura collocazione della Russia. Se essa riterrà di poter puntare credibilmente su una crescente integrazione in Europa, è probabile che la linea euro-atlantica resterà dominante. Se invece tale prospettiva dovesse apparire più difficile o essere frustrata, è probabile che la linea eurasiatica moderata assuma una crescente importanza - il che comporterà anche il rischio di ulteriori slittamenti verso la linea eurasiatica pura e dura   Su tutti questi temi vedi in particolare Hannes Adomeit, Russia: Partner or Risk Factor in European Security, paper for the 35th Annual Conference of the Iiss, Bruxelles, September 1993, International Institute for Strategic Studies, European Security after the Cold War, London, Brassey's for the Iss, 1994 (Adelphi paper; 285), pp. 15-33; Dimitri Simes, «Russia Reborn», Foreign Policy, no 85, (Winter 1991-92), pp. 41-62; Sergei A. Karaganov, «Russia: Toward "Enlightened Post Imperialism"», Werner Weidenfeld, Josef Janning (eds) Europe in Global Change, Gütersloh, Bertelsmann Foundation, 1993, pp. 120-128.>.

La Russia è stata presente a tre G-7 (la prima volta in quanto Urss). Gorbaciov ha partecipato al vertice di Londra, sostenendo la tesi di un nuovo ordine economico mondiale. E in questa cornice, che prevedeva una «sinergia» tra G-7 ed Urss, Gorbaciov presentò un programma di riforme economiche per l'Urss, ma sostanzialmente affermò la sua volontà di arrivare a co-dirigere gli eventi mondiali. Ma tale ambizione si rivelò spropositata rispetto alle reali possibilità dell'Urss e rimase quindi lettera morta.

Un mese dopo il Vertice di Londra avveniva il putsch di Mosca e la conseguente presa del potere a Mosca da parte di Eltsin, in nome della Russia (e non più dell'Urss). Eltsin partecipò quindi al Vertice di Monaco, e poi a quello di Tokio, come capo della Russia post-comunista. Partendo da queste premesse, egli chiese l'allargamento del G-7 a G-8.

Conseguenza pratica di questa virata, fu l'impegno dei Sette di garantire alla Russia crediti ed aiuti per complessivi 24 miliardi di dollari, anche se la concessione di questi aiuti fu legata alla «piena attuazione» delle riforme, ed in particolare alla «stabilizzazione» della situazione economica e del rublo: due condizioni che non poterono realizzarsi. Inoltre, di fatto, venne «regolarizzato» l'invito della Russia ai G-7, non come membro a pieno titolo, ma come partecipante del giorno dopo.

In concreto, la questione degli aiuti economici alla Russia è divenuta l'asse portante delle discussioni del G-7 con il governo di Mosca. Al G-7 di Tokio, sul piano economico, Eltsin ha raccolto quello che potremmo definire un successo di stima. Tuttavia Eltsin ha ottenuto anche un risultato politico più sostanziale ed importante di quello economico: è stato riconosciuto come un alleato strategico dell'Occidente ed in particolare degli Usa. Da un lato gli Stati Uniti hanno cercato e ottenuto l'appoggio della Russia per mantenere l'ordine anche nelle parti del mondo in cui si estendeva l'influenza sovietica, e d'altro lato Eltsin ha ottenuto la fiducia e l'appoggio politico alla sua leadership in Russia: uno scambio che, almeno per quel che riguarda Eltsin, ha funzionato egregiamente durante la ribellione del parlamento alla decisione di scioglierlo. Un appoggio che potrebbe venire reciprocato dalla Russia ove gli Usa si trovassero costretti ad utilizzare la forza militare durante crisi cruciali nel Golfo o nella stessa Asia (Corea del Nord). In sostanza quindi il G-7 guarda alla Russia come ad un partner necessario e, almeno per il momento, affidabile per la gestione della situazione internazionale.

Bisogna dunque allargare il G-7 alla Russia oppure no? La formula attuale ha alcuni evidenti vantaggi:

a) permette di perseguire l'obiettivo di un dialogo strategico con la Russia, senza peraltro rinunciare a porre condizioni e limiti al suo comportamento interno e internazionale;

b) consente di allargare di fatto il G-7 senza porre il problema formale di un suo allargamento, che comporterebbe i problemi e i rischi prima descritti;

c) costituisce un precedente per organizzare eventuali altre consultazioni di livello strategico, ove necessario, con altri paesi, sempre senza modificare il G-7 e mantenendo per quanto possibile intatto il clima relativamente informale e di rapporti «personali» tra leader.

D'altra parte è anche vero che la Russia è un caso speciale tra tutti quelli degli eventuali nuovi membri del G-7, poiché si tratta di una superpotenza nucleare le cui scelte strategiche sono di importanza vitale per i paesi del G-7, e poiché (a differenza della Cina) afferma di condividere l'impostazione politica ed economica di massima del G-7.

Un inserimento a parte intera della Russia nel G-7 contribuirebbe certamente a completare la trasformazione del G-7 stesso da vertice essenzialmente economico a vertice politico-strategico. In realtà, come abbiamo già visto, sin dall'inizio la «specializzazione» economica del G-7 è stata più una conseguenza degli argomenti trattati ai vertici che il risultato di una scelta limitativa del loro ordine del giorno, e doveva essere giudicata nell'ottica delle discussioni di alta politica tipica di tali vertici. Ma comunque, l'inserimento pieno della Russia nel G-7, per la stessa natura più politica e militare che economica della potenza russa, non potrebbe che accentuare la caratterizzazione politico-strategica dei G-7.

Un simile sviluppo potrebbe creare una tensione tra G-7 e Consiglio di Sicurezza, accrescendo pressioni diverse e contrastanti. Un paese, la Cina, presente nel Consiglio, ma non nel G-7, potrebbe utilizzare il suo ruolo in funzione antagonista. Alcuni paesi, esclusi dal G-7, potrebbero puntare le loro carte su un allargamento del Consiglio. E infine altri paesi, presenti nel G-7, ma non nel Consiglio, e che potrebbero restare fuori anche da un eventuale allargamento di quest'ultimo (come l'Italia e il Canada), potrebbero sostenere che un eventuale allargamento del Consiglio, pur corrispondendo ad un interesse comune, dovrebbe in qualche modo essere contrato da un maggior ruolo decisorio del G-7 (o G-8), dove sarebbero presenti paesi politicamente ed economicamente più «omogenei».

Nel complesso, soprattutto se gli attuali membri del G-7 non sono pronti ad affrontare in modo concorde e coerente tutti i problemi collegati con una ridefinizione del sistema internazionale, l'ingresso della Russia come membro del G-7 a parte intera non sembra quindi un'ottima idea. Tanto più che non si può certo guardare con assoluta tranquillità alle evoluzioni future di questo paese. L'apertura di credito (economica e soprattutto politica) concessa dai paesi del G-7 al governo russo di Eltsin è ancora una scommessa: il tentativo di predeterminare un futuro virtuoso più che una ragionevole certezza del suo accadimento. Anche da questo punto di vista quindi sembrerebbe comunque più utile mantenere in vita una formula più flessibile, come quella del G-7+1 che già funziona da tre vertici, magari dando ad essa una crescente visibilità formale (ad esempio immaginando riunioni preparatorie, a livello ministeriale e di Sherpa, con i russi).

5. Una prima conclusione

In conclusione, non sembra utile prevedere una forte istituzionalizzazione del G-7, anche se alcune forme di istituzionalizzazione «strisciante» sono comunque da prevedere. Tuttavia l'utilità dei G-7 risiede in grande misura nel fatto che essi non sono «obbligati a decidere» e in realtà non hanno neanche un sistema formale per prendere le decisioni. Ciò li distingue dalle altre organizzazioni internazionali, e allo stesso tempo evita di creare con esse difficili contrasti di competenza o di ruolo. D'altra parte, l'utilità dei G-7 può rimanere grande, perché possono influenzare positivamente sia il consenso internazionale che soprattutto il consenso interno ai paesi membri.

In questa chiave, non sembra né utile né necessario pensare ad un allargamento in tempi brevi del G-7 ad altri paesi, né tanto meno ad altre organizzazioni internazionali. L'UE è da questo punto di vista un'eccezione largamente giustificata dalla sua diversità politica, giuridica ed istituzionale. D'altro canto è necessario pensare ai modi e alle forme migliori per integrare compiutamente l'UE nei meccanismi consultivi del G-7.

<M%1>Il problema di fondo di questa formula è che essa era nata soprattutto per gestire un problema di consenso tra i membri del G-7 su politiche che interessavano in prima persona quei paesi e che erano da essi autonomamente decise. Benché questo obiettivo resti importante, il fatto è che oggi il G-7 deve preoccuparsi in primo luogo di politiche che riguardano paesi terzi e che non possono più essere decise autonomamente dai soli membri del G-7. In altre parole, esso deve fare della politica «estera», almeno sul piano strategico. Ciò comporta un approfondimento e una intensificazione delle consultazioni tra i paesi membri del G-7 e una attenzione molto maggiore alle loro percezioni e ai loro interessi nazionali, spesso condizionati largamente dai contesti regionali in cui sono inseriti. Per non appesantire e burocratizzare inutilmente (e pericolosamente) anche questa struttura può essere utile considerare l'ipotesi di una più netta distinzione tra il momento del vertice vero e proprio e quello del processo che precede, accompagna e segue il vertice.

La nuova complessità dello scenario internazionale, il suo alto livello di indeterminatezza e le difficoltà politiche interne sperimentate un po' da tutti i paesi che partecipano al G-7, consigliano comunque il mantenimento di questa struttura, anche se non indicano strade precise per un suo eventuale potenziamento o rivitalizzazione. Sembra semmai opportuno cercare di coniugare empiricamente il massimo di efficacia con il massimo di flessibilità, senza peraltro accrescere i problemi o le incomprensioni tra gli attuali partecipanti.

Tutto quindi sembra suggerire l'opportunità di mutare il meno possibile e puntare piuttosto sulla sostanza delle eventuali deliberazioni. In ultima analisi, il successo o l'insuccesso dei G-7 dipenderà infatti dalla loro capacità di mantenere un alto livello di visibilità e quindi anche un alto effetto annuncio rispetto a dossier di grande rilievo globale.


Source: Guido Garavoglia and Cesare Merlini, eds. Il Vertice dei Sette: ruolo e prospettive del G-7 nel mutato scenario internazionale Lo Spettatore Internazionale. Milano: Franco Angeli, 1994. Copyright ©, Istituto Affari Internazionali. Reproduced by permission of the Istituto Affari Internazionali.



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